香港特區政府政制發展專責小組第二號報告:《基本法》中有關政制發展的原則問題(下)

3.26至於行政立法關係,姬鵬飛主任在一九九零年三月二十八日第七屆全國人民代表大會第三次會議上提交《基本法》草案及有關文件時所說明的立法原意,提及特區行政機關和立法機關之間的關係應該是「既互相制衡又互相配合;為了保持香港的穩定和行政效率,行政長官應有實權,但同時也要受到制約」。

3.27但事實是,行政及立法機關基本上分別由不同背景及理念的人士出任,行政與立法機關每每只能互相制衡,但不能做到充份互相配合的情況,加上在現行制度下,行政長官在立法會中沒有固定的支持,以致對行政主導及施政效率造成不良影響。

現時處理的問題

3.28政制發展的討論所引伸的議題,廣泛而複雜,不能一朝一夕完全解決,而解決這些問題的方法及途徑亦有所不同。事實上,政制發展是一項長期工程。我們必須嚴格按照《基本法》的規定,以不改變《基本法》中有關政治體制的設計為準則,研究《基本法》有關附件中的行政長官及立法會產生辦法有甚麼改動空間。

3.29事實上,要成功落實政制發展的具體方案,必須獲得立法會全體議員的三分之二多數通過,行政長官同意,及人大常委會的批准或備案,缺一不可。要有成果,就必須明白這個政治現實,就必須理解大家的立場及考慮。我們要從國家對香港的基本方針政策、國家利益、特區長遠發展、有效管治、市民訴求等問題,並採取彼此包容、尋求共同利益的態度,去考慮及處理這項重要課題。

第四章:專責小組就原則問題所收集的意見

4.01社會上對有關政制發展原則問題的討論十分廣泛,意見紛紜。專責小組就這些原則問題所收集到的意見已完整地載列在報告附件當中。本章扼要簡述社會各界就原則問題發表的不同意見。

A1.香港的政治體制發展如何能符合《基本法》中有關中央與特區關係的條文中的原則:

(1)香港是中國不可分離的部份(見《基本法》第一條)?

(2)香港特區直轄於中央人民政府(見《基本法》第十二條)?

(3)行政長官由中央人民政府任命,既對中央人民政府負責,又對香港特區負責(見《基本法》第四十三條及第四十五條)?

4.02多數意見認同這些原則,沒有提出異議。

多數意見也同意香港的政制發展須按照《基本法》的規定進行。

4.03有意見認為「普選」已在《基本法》內訂明為最終目標,因此並不違反這些原則條文,也有意見認為,普選產生的行政長官仍要由中央任命,體現既對中央負責,也對特區負責,亦體現「一國兩制」。有意見表示香港市民爭取普選並不是要求「獨立」。

4.04有不少意見同意「一國」是「兩制」的前提,香港享有的高度自治是中央授權的。有意見認為,香港的政制發展問題必須聽取中央的意見,與中央商討,謀求共識。有些也表示中央有決定權和有權責審視香港的政制發展。亦有意見認為「一國」與「兩制」同樣重要,在「一國」之下,要保持「兩制」的精神,體現「港人治港」、「高度自治」,和重視港人的意見。

A2.就「實際情況」和「循序漸進」兩個原則,你認為:

(1)「實際情況」應包含什麼?

(2)「循序漸進」應如何理解?

「實際情況」

4.05有很多意見認為,「實際情況」應包含「大多數市民的意願」,就是在二零零七及零八年進行普選。有意見認為根據香港的「實際情況」,香港已經具備條件推行普選,認為香港人在政治方面的成熟和高質素,是具備普選條件的。

4.06此外,有意見認為香港的選舉歷史超過二十年,香港有足夠的條件進行全面普選。盡快落實「全面民主」,就是合乎「實際情況」和市民的訴求。

4.07有意見指「實際情況」是特區政府的施政未能令人滿意。亦有意見指,現時行政長官產生辦法的代表性及認受性不足。

4.08另一方面,也有很多意見認為根據目前的「實際情況」,香港不適宜在二零零七及零八年推行普選。有意見認為香港的「實際情況」是政治條件未成熟,市民的國家意識和對《基本法》的認識不深。此外,有不少意見認為「實際情況」應包含民意的訴求、公民意識、特區的經濟、政治和社會情況等因素,也有些認為應包含國家觀念。

「循序漸進」

4.09有意見認為在二零零七及零八年實行普選太急速,並不符合「循序漸進」的意思。為了保持香港的繁榮穩定,政制發展必須按部就班。也有意見認為政制發展不能操之過急。有意見指社會各界應先集中改善經濟和民生。香港回歸才六年多,不適宜馬上進行普選。不少意見認為政制發展必須考慮香港社會的穩定和維持經濟繁榮。

4.10另一方面,有意見認為香港的政制自八十年代開始已「循序漸進」地發展,現在已是達到落實全面普選的適當時機。有意見認為「循序漸進」要視乎「實際情況」,兩者要同時考慮。

4.11有意見指為了要符合「循序漸進」的原則,第三屆行政長官和第四屆立法會產生辦法必須有所改變,不應沿用現有的產生辦法。也有不少意見表示希望有一個普選的時間表。

A3.根據姬鵬飛主任在一九九零年三月二十八日的說明,你認為香港的政治體制發展如何才能:

(1)「兼顧社會各階層的利益」?

(2)「有利於資本主義經濟的發展」?

「兼顧社會各階層的利益」

4.12不少意見認為要「兼顧社會各階層的利益」,必須有「均衡參與」和保留功能界別。另有意見認為香港的政制發展要保障和照顧各階層的利益,包括工商界、專業界、中產和勞工基層。有意見建議政府應訂下政制發展時間表,讓各界組織起來,並鼓勵社會各階層參政。

4.13另一方面,有意見認為民主普選在不少地方經過實踐,最能代表和兼顧各階層的利益。因此,經普選產生的行政長官及立法會議員最能體現兼顧各階層的利益。

「有利於資本主義經濟的發展」

4.14有意見認為政制發展必須確保社會繁榮穩定,才能有利資本主義經濟的發展。有意見擔心由於香港現時稅基狹窄,須繳付薪俸稅的人士只佔勞動人口百分之三十九,若急於落實普選或取消功能界別,可能會令香港走向福利主義的道路,影響香港的投資和經濟環境。有意見認為應保留功能界別和維持原有的選舉辦法,才能有利於資本主義經濟的發展。

4.15有意見則認為,在其他資本主義社會和發達地區也有民主選舉。民主和福利主義之間沒有必然關係,反而全面落實民主對香港的資本主義經濟發展才是最有利的。只有在民主和公平的體制下,才能充份發揮資本主義經濟的發展潛力。

第五章:專責小組對《基本法》中有關政制發展原則問題的看法

5.01專責小組在一月十四日給立法會政制事務委員會的文件中,提及《基本法》中關於政制發展的原則問題。這些原則問題可歸納為三大範疇,就是:

(一)有關中央和特區關係的原則問題;

(二)政制發展應根據特區的實際情況和循序漸進的原則;

(三)有關姬鵬飛主任在一九九零年提及的兼顧各階層的利益和有利於資本主義經濟的發展。

5.02就上述的原則問題,專責小組充份考慮了各團體及人士的意見。專責小組亦於訪京期間,與中央有關部門充分商討並和一些內地

法律專家交換意見。綜合這些意見,專責小組對這些原則的看法於下文逐一加以闡述。

(一)中央和特區關係

5.03國家在對香港恢復行使主權時,根據憲法設立香港特別行政區,並按照「一國兩制」、「港人治港」、「高度自治」的基本政策方針,制定《基本法》以規定特區實行的制度,包括政治體制。

5.04憲法是《基本法》的法律依據。憲法中涉及中央與特區關係的規定,包括:

(i)國家在必要時得設立特別行政區(憲法第三十一條);

(ii)在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定(憲法第三十一條);

(iii)全國人民代表大會決定特別行政區的設立及其制度(憲法第六十二條第十三項);

(iv)全國人民代表大會制定和修改基本法律(憲法第六十二條第三項);

(v)全國人民代表大會常務委員會解釋法律(憲法第六十七條第四項)。

5.05《基本法》中涉及中央與特區關係的規定,

包括:

(i)香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分(《基本法》第一條);(ii)香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄於中央人民政府(《基本法》第十二條);(iii)行政長官由中央人民政府任命(《基本法》第四十五條),對中央人民政府和香港特別行政區負責(《基本法》第四十三條)。

5.06此外,《基本法》第二條清楚說明全國人民代表大會授權香港特別行政區依照《基本法》的規定實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。《基本法》第二十條亦說明香港特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力。換言之,特區行使的各種權力都是來自中央的授權,特區沒有「剩餘權力」。

5.07特區的設立,以至其政治體制的設計,都是由中央根據憲法賦予的權力透過制訂《基本法》具體落實的。故此,中央有憲制權責審視及決定特區的政制發展,以保障國家對香港的基本方針政策的實施。《基本法》是全國人大通過的法律,既約束香港,也約束全國。特區既然直轄於中央政府,中央政府有責任就香港特區政制發展向全國交代。特區在研究政制發展的方向及步伐時,必須聽取中央的意見。任何政治體制上的改變都必須得到中央的同意。無論如何,根據《基本法》附件的規定,任何對行政長官及立法會產生辦法的修改方案都必須得到立法會全體議員三分之二多數通過、行政長官同意和人大常委會的批准或備案。根據全國人大常委會於二零零四年四月六日公佈對有關《基本法》附件一第七條及附件二第三條所作出的解釋,行政長官及立法會產生辦法是否需要進行修改,

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