澳門基本法解釋制度的憲政意義

李燕萍

20世紀以來,推行憲政成為現代法治國家努力的方向,建立某種形式的憲法審查制度成為實現憲政的重要標誌之一。有沒有司法審查制度,已經成為衡量一個國家憲政發展水平的首要標準。然而,在中國,憲法究竟是否應當司法化,能否司法化仍然是個有爭議的話題。隨著最高人民法院廢止齊玉苓案的司法批復之後,憲政審查前景顯得更加撲朔迷離。本文首先說明瞭大陸地區對於憲法司法化的不同觀點,然後介紹澳門基本法解釋制度內容及其運行狀況。本文指出,「一國兩制」條件下,澳門地區運行的基本法解釋制度可以視為中國憲政審查制度建設起步環節,對於目前的憲政審查制度困境具有某種突破的意蘊。《澳門基本法》解釋制度在中國憲政發展中的制度意義與憲政價值,應當認真對待與完善。

一、憲法司法化:中國憲政發展的焦點問題

簡單地說,憲法司法化是指由司法機關根據憲法處理案件,讓憲法在具體個案中「活化」起來,體現憲法的最高法律效力地位,保障憲法尊嚴,強調行為主體與方式的司法性質。根據憲法效力表現的強弱程度不同可以分為兩種形式,在「弱形式」下,憲法效力的意義在於當立法未能對憲法規定的權利提供更具體保護時,憲法條文允許法院或憲政審查機構發展案例法,對權利提供獨立的憲法保護。憲法效力的「強形式」則要求某個獨立於議會的機構能夠依據憲法審查立法的合憲性,從而建立憲政審查體制。可見,憲法司法化的構造主要是用於對抗公權力機構(立法分支或行政分支)的作為或不作為,為公民權利保障提供最有力的法律機制。自從2001年最高人民法院以批復形式認定齊玉苓依據憲法規定所享有的受教育權被侵犯(簡稱齊玉苓案)後,中國法學界對於憲法這一功能的開發進行了深入的探討,一時之間觀點紛呈,精彩非凡,憲法司法化成為中國憲政發展中的焦點問題。

總體而言,中國法學界對於憲法司法化問題主要有肯定與否定兩種態度,支持憲法司法化的學者普遍認為,憲法司法化是憲法成為具有實際效果的法律的重要途徑,否則憲法只具有文本意義,無法進入真實的社會生活之中,憲法司法化的任務主要在於,通過司法保護個人的基本人權免受政府的侵犯;力圖在國家機關之間保持權力的制約與平衡;用法律手段解決政治問題,通過政治問題的法律化,現代國家可以有效地將矛盾轉移,獲得政府行為的合法性支持。就憲法司法適用的範圍、方法和技術而言,有學者提出中國的憲法司法化必須走憲法私法化的道路,也就是用憲法調整私權之間的關係。否定憲法司法化的理由主要在於:憲法司法化容易使憲法被降格為普通法律,從而失去其嚴肅性與最高權威性;憲法的調整對象主要是國家與公民的關係及國家公權力運作中的各種關係,現行政治制度承認分權而不強調「制衡」 ,決定了我國不適於採取司法審查的模式解決公權力運作產生的糾紛。現行法制體系不完善,大量普通法律尚未被司法化,強調憲法司法化是否過於前衛?其中以第點理由最具有震撼力。例如,學者陳端洪寫道「中國現實的政治類型可以描述為‘共產黨領導的、市場與計劃並用的管理型與立法型相結合的國家’ ,憲法精神結構中注入了自由的要素,司法審查具有一定程度的必要性,但可容許的空間極其有限。」 「中國法治和憲政的發展道路應該是政治的歸政治,法律的歸法律。具體地說,應著力發展日常的具體法治,以此訓練司法的專業能力,提高司法在憲法結構中的地位和獨立品格,在原則問題、價值問題、政治問題、意識形態問題上應走有中國特色的政治憲政主義道路。」 應當承認,反對憲法司法化的學者更加立足於中國政治現實,試圖發展出符合中國實際的憲政道路。既便如此,他們也贊同「憲政是人類理性發明的寶貴的政治智慧,具備一定的必要性和現實基礎。」並且提出「法院可以審查政府行為是否合憲」的有限司法審查方案。然而,在司法實踐中,無論將憲法司法化理解為司法機關解釋憲法,還是司法機關對立法或行政行為作出違憲判斷,首要的都是司法機關確實能夠適用憲法處理案件,在具體個案中根據實際需要作出合憲解釋或違憲判斷。但是,隨著2008年底最高人民法院廢止齊玉苓案的司法批復之後。中國司法界對於憲法適用問題似乎陷入了更深的沉默。中國憲政建設也似乎陷入了某種困境。憲法司法化真的如此行不通嗎?

如果將視域稍微開闊一些,就會發現一種新的憲政審查模式正悄然出現在港澳地區,並將影響中國大陸地區憲政審查的未來發展。這是因為港澳基本法中設計的基本法解釋制度對破解憲法司法化困局具有啟發意義。一方面,對於港澳地區而言,由於基本法的特殊法律地位,港澳地區法院解釋基本法的行為具有類似於憲政審查的功能。換言之,作為地方的港澳法院已經開始進行憲政審查嘗試。另一方面,從國家層面而言,全國人大常委會對基本法的解釋雖仍是立法性質的解釋,無論從解釋內容還是解釋程序上獨立且中立的司法色彩均有增強。本文接下來將詳細介紹澳門地區的基本法解釋制度運行狀態。

值得說明的是,本文探討的重點在於澳門基本法解釋制度及其運作形式。之所以選擇澳門而非香港作為觀察對象,原因在於:澳門地區的法治理念主要來源於大陸法系的法治傳統與精神,強調成文法對法官的約束能力。澳門法院的法官並不具備類似於香港法院法官具有的普通法系的造法精神與傳統,更願意遵循成文法的指引處理案件。因而,在司法理念方面與中國大陸地區更為接近。回歸之前,澳門法院的法律地位屬於葡萄牙地方法院,雖然逐漸獲得了司法自治能力,但從未獲得司法終審權,也從未涉足「憲法」解釋領域,履行違憲審查職能。香港法院則不同,回歸之前香港法院就對立法和行政行為違法性進行審查,積累了一定的違憲審查經驗。 回歸之後,更是積極行使基本法賦予的解釋權功能。 相對於香港司法機關而言,澳門法院更加謹慎,與中國大陸地區的司法習慣更為相似。在基本法實施初期,澳門法院同樣困惑於憲政審查機制的缺失,但是面對現實的司法需求,澳門法院逐步探索出符合基本法要求的解釋模式,並在實踐中不斷完善。這種探索對於大陸地區憲法司法化具有一定的啟發意義,因此,引介澳門法院對基本法解釋制度的運用情況更加具有針對性與實踐價值。

二、澳門基本法解釋制度:別樣的「憲政」音符

與香港一樣,隨著《澳門基本法》的實施,澳門社會的法律秩序也發生了一次根本規範的移轉,即凱爾森意義上的法律革命:澳門法治的根本規範從原有的、肯定葡國憲法秩序為有效的規範,改變為肯定中國憲法權威和效力的新的根本規範。 從此,《澳門基本法》成為社會法治發展最根本的秩序規範,在很大程度上扮演著區域性「憲法」文件的功能角色,澳門社會進入了法治建設的新時期。在司法領域,《澳門基本法》開創性地賦予澳門法院終審權以及基本法解釋權。後者具體體現在基本法第143條: 「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。全國人民代表大會常務委員會授權澳門特別行政區法院在審理案件時對本法關於澳門特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。澳門特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如澳門特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和澳門特別行政區關係的條款進行解釋,而該條款的解釋又影響到案件的判決,在對該案件作出不可上訴的終局判決前,應由澳門特別行政區終審法院提請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋.澳門特別行政區法院在引用該條款時,應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響。全國人民代表大會常務委員會在對本法進行解釋前,徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見。」

從這一條文可以看出,基本法在區分了全國人大常委會與澳門法院的基本法解釋權基礎上,強調了在解釋權運行過程中兩者之間的協調關係與方式。但是,對於澳門法院如何具體適用解釋權並沒有給出更多的指引。換言之,對於澳門地區而言,澳門法院的基本法解釋權僅僅是法律解釋功能還是具有「違憲審查」職能並不清楚。法院運用基本法解釋權之後,對於不符合基本法規定的本地立法或行政立法行為應當如何處理,也沒有清晰的指引這一切都有待於澳門法院在實踐中的思考與探索。

據不完全統計。回歸十年以來,澳門兩級法院處理的各類涉及基本法的案件大約有40起。 這些案件涉及的基本法解釋問題大致可以分為三種類型:回歸初期。澳門法院就面對了當事人提出要求重開原有的判斷法律規範是否違憲的訴訟程序的請求;2005–2006年,澳門法院的基本法解釋權運行發展到了高峰,提出了非常嚴峻的立法與行政職能劃分問題:2007–2008年的案件主要涉及《澳門基本法》第7條的理解,也就是澳門原有法律規定的土地取得方式:是否違反基本法第7條,間接涉及私人財產權保障。在這些案件處理過程中,澳門法院逐漸發展出了基本法解釋權運作模式,並闡發了對基本法解釋權性質的理解與認識。具體包括以下幾個方面:

1.基本法解釋權主體的廣泛性。根據基本法的規定,全國人大常委會授權澳門法院對《澳門基本法》進行解釋.因此,基本法解釋權並不為終審法院專有,各級法院都可以根據自己的理解解釋基本法的相關條款。如果出現不一致情況。終審法院可以採用統一司法見解制度進行協調。

2.在程序方面,法院注意到《澳門基本法》沒有規定專門的基本法訴訟程序,澳門本地立法也沒有相關規範。由於缺乏程序法規定,澳門法院並不接受當事人直接針對法律規範提出的違反基本法的訴訟請求。例如,在回歸初期的案件中,對於當事人提出的重開新的訴訟程序,以便審查所適用的法律規範是否違反基本法的請求,法院認為.在澳門舊有的法律體系中,並不存在審查司法裁判所適用的法律規範是否違反基本法的上訴」, 即使現在(指回歸後),法律也沒有規定審查法律規範

發佈留言

發佈留言必須填寫的電子郵件地址不會公開。