澳門特區行政主導制的特點、發展與完善

葉海波

港澳基本法均確立了「行政主導,司法獨立,行政和立法既相互配合又相互制約」的行政主導制,但港澳基本法的具體規定仍有明顯差別,其中一些差別是關鍵性的。基於制度設計上的差異及兩個特區各異的社會和政治生態,港澳特區的行政主導制在實踐中呈現不同的特點:香港特區行政主導不力,澳門特區行政權極為強勢。為應對行政主導制在實踐的問題,港澳特區均採行了一些應對措施,以完善基本法確立的行政主導制。本文將集中探討澳門行政主導的實踐特點及其發展,並為行政主導制進一步的完善提出建議。

一、澳門特區行政主導制的實踐特點

「政治體制所要解決的主要是政權機關之間的職權劃分、權力的行使與監督、權力與責任的關係等問題。」 港澳基本法第四章規定了港澳特區行政、立法、司法之間的關係,建立了行政主導的政治體制。依蕭蔚雲教授的理解,行政主導是指行政長宮在特區政治體制中,法律地位要高,職權要廣泛,享有較大的決策權,在特區政治生活中起主要作用。 港澳基本法均授予行政長官廣泛的權力,但對行政長官多項具體權力的規定表述有別。除此之外,澳門特區行政長宮還享有制定行政法規、委任7名立法會議員、依法頒授澳門獎章和榮譽稱號等權力。 行政法規制定權和立法會議員任命權構成港澳特區行政長官權力的重大區別,議員任命權強化了行政長宮對立法表決的影響,而基於《澳門基本法》對行政法規的模糊規定,澳門特區行政長宮事實上取得獨立的規範制定權一一這是港澳特區行政主導制的明顯差別。

《香港基本法》第62條第(5)項規定,特區政府擬定並提出法案、議案、附屬法規。《澳門基本法》第50條第(7)項規定澳門行政長官可以制定並頒佈行政法規,第64條第(5)項規定,澳門政府提出法案、議案,草擬行政法規。附屬法規與行政法規看似存在對應關係,實則有天壤之別。在香港特區, 「附屬法規」與「附屬法例」和「附屬立法」(subsidiary legislation,subordinateIegislation)的含義相同,均是指根據或憑藉任何條例訂立並具有立法效力的文告、規則、規例、命令、決議、公告、法院規則、附例或其他文書。但是,「規程、規則和細則必須嚴格限定在它們的‘父母’條例(parent ordinances)所授權的範圍之內。」質言之,附屬法規屬立法會的授權立法,附屬法規制定權從屬立法會的立法權,因此,香港特區行政長宮及其領導的政府並不享有任何獨立的規範制定權。與之不同,澳門特區行政長官及其領導的特區政府實質上享有獨立的規範制定權。《澳門基本法》授權行政長官以行政法規制定權,但對行政法規的立法依據及其與立「科學施政與制度化建設」學術研討會2011年6月23日法會法律間的位階及各自的規範範圍未有明確規定,只是在第11條中規定,澳門特區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。行政長官制定行政法規是否必須以立法會制定的法律為依據,遂成為有待明確的問題。答案有截然相反的兩個,一是行政長官可獨立依據基本法的規定制定行政法規,享有規範制定權,行政法規並非必須以法律為依據,二是行政長官的行政法規制定權是行政管理權之一,必須遵循依法行政的原則,行政法規的制定必須具有法律的明確、具體依據,即行政法規只是法律的執行細則。《澳門基本法》被認為否定了回歸前的雙軌立法體制,將立法權授予澳門特區立法會,但《澳門基本法》亦同時授予行政長宮行政法規制定權,而且將一些權力保留給行政長官領導的政府,澳門特區行政長宮自行制定行政法規規範基本法授權管轄的特定事務,並非沒有基本法的依據。或許是基於行政便利的誘惑和雙軌制傳統的影響,澳門特區行政長官在實踐中廣泛行使行政法規制定權,有集行政和立法權於一手之勢。這使得澳門特區行政主導制在實踐中表現出行政強勢、立法弱化,行政控制立法的特點。立法會主席曹其真曾直白地指出,立法會全力配合政府施政,但政府對行政主導的理解完全錯誤,並在實際中完全無視立法會的存在:

「毫無疑問,特區政府無論是在決定政府的政策,還是在決定提出法案方面均處主導性地位,並為此享有非常大的權限,但這種主導性地位絕不意味著排斥立法機關的參與,無需聽取立法會的意見和建議甚至批評:也絕不意味著政府在具體工作安排上可以不考慮立法會的實際情況和工作安排,將立法會視為程序上的表決器和政府的附庸(著重號為引者所加),而恰恰應當是相反。但令人遺憾的是,回歸十年來政府在很多重大決策上並沒有與立法會進行充分的溝通與協商,在某些方面甚至連事先的知會和通報都沒有做到,很多重大政策的制定和出臺,只是政府向傳媒和社會公開之後,立法會才瞭解內情和政府的動向。」

《澳門基本法》實踐中的行政擴張態勢及立法會功能萎縮,顯然不符合現代民主和法治政治的基本原則,亦有違《澳門基本法》設立多個自治機構行使自治權的初衷。澳門特區遂採取相關措施,以圖完善行政主導制。其中比較重要的有澳門特區法院審查行政法規的合法陸以及立法會通過《關於訂定內部規範的法律制度》。

二、澳門特區行政主導制的發展

澳門特區行政主導制呈現的問題受到廣泛關注,並主要以行政法規的規範範圍、位階和效力及性質等議題被加以研究。澳門特區法院2006年作出的相關判決 ,首次直面行政法規的合法性問題,將司法審查導入澳門特區行政主導制之中,澳門特區立法會於2009年制定《關於訂定內部規範的法律制度》的法律,以立法形武明確了行政法規的位階及規範範圍。無論是司法審查還是立法,均旨在明確通過明確行政法規的相關法律問題,確定行政主導的含義,是澳門特區行政主導制的重大發展。

(一)行政法規的司法審查

2006年,澳門特區法院作出在4個案件中作出判決,就行政法規的相關爭議問題作出回答,雖然其判決引發廣泛爭議,但有助於明確行政法規與法律的關係。下文僅以第223/2005號案件判決為例集中探討司法審查對澳門特區行政主導制的發展。

在第223/2005號案中,澳門特區中級法院和終審法院直接處理了行政法規合法性的爭議,澳門特區中級法院認為: 「澳門特別行政區政府不享有立法權」,「制定行政法規權」作為行政管理權的表現,必須在狹義法律所劃定的框架內行使,但就政府本身內部運作,制定絕不會涉及可增加民間社會在金錢或人身上的負擔的法規時,則不在此限,「行政法規雖屬廣義的法律規範文件,其法律地位是低於出自立法機關的法律(亦即狹義法律)。」這一判決試圖明確如下問題:一是《澳門基本法》確立了單軌立法體制,行政長宮不享有立法權,行政法規制定權是行政管理權的內容之一,行政長官並非立法機關;二是立法會立法的位階在行政法規之上,即法律優先:三是法律與行政法規的規範範圍有別,對於可能「增加民間社會在金錢或人身上的負擔」等基本權利事項,只能由立法會以法律規範,即基本權利侵害的法律保留,對於「政府本身內部運作」的事項,行政法規可加以規範,對基本權利事項,行政法規的制定必須獲得立法會的授權:四是行政長官享有獨立的制定關於政府本身內部運作且絕不會涉及可增加民間社會在金錢或人身上的負擔的行政法規的權力。這一判決確立了法律保留和法律優先原則,核心是否定行政長官以獨立法規限制基本權利的權力一一與之相對應,判決承認行政長官以行政法規規範政府內部關係的特別權力關係。

該案被上訴至終審法院,終審法院在全面梳理中國大陸及葡萄牙關於行政法規的相關規定及理論認知後,認為:

一行政法規需要一項預先法律給予授權的要求是沒有法律依據的;

一同樣,不能從《基本法》的任何規定中可以得出行政法規不能設定針對個人的義務或限制的結論;

一因此,結論是,在《基本法》規定保留以法律規定的事項以外以及不違反法律優先原則(行政法規不得違反高位階的法律規範,尤其是基本法和法律,也不得違反包括行政法一般原則在內的法律一般原則)的情況下,行政長官可僅以《基本法》為依據核准行政法規,亦即「不必有一項授權法之後才能有獨立的行政法規」。

澳門特區終審法院與中級法院對《澳門基本法》的解釋在法律優先的問題上觀點一致,但對行政長宮是否可以僅依據基本法制定行政法規,即是否具有獨立的規範制定權以及行政法規的規範範圍是否僅限於政府內部運作等非涉及公民權利的事項兩個問題上觀點對立。即便澳門特區法院內部對基本法的理解分歧明顯,並且終審法院的判決並非關於行政法規的「統一司法見解」,相關判決仍對澳門特區行政主導制具有重大影響,這主要表現在兩級法院均重申了法律優先原則及其效力,明確了立法會制定的法律與行政長官制定的行政法規間的位階關係,確定法律效力高於行政法規。依法律優先的基本原則,凡是存在立法會以法律規範的領域,行政長官必須依據法律制定行政法規,不得逾越、廢棄、違反法律的規定,法律優先構成對行政權的消極限制,體現了依法行政的價值和原則。而兩級法院見解明顯對立的幾個觀點,亦為澳門特區行政主導制的發展及行政法規制定權的深入討論提供了指引。如澳門特區終審法院注重從《澳門基本法》的規定人手,以規範分析為中心,探討行政法規的規範範圍和行政法規制定權的獨立屬性,對習隕於以雙軌制立法傳統為標尺來看待和討論澳門特區政治體制的學者和實務部門而言,均有醍醐灌頂的意義一一套用某一種理論或者實踐模式來解讀《澳門基本法》下的政治體制,均有削足適履的嫌疑,回歸《澳門基本法》的規定才是解決問題的關鍵。叉如澳門特區中級法院提出基本權利侵害保留的觀點,為在《澳門基本法》框架下進一步確定立法會立法權與行政長宮行政法規制定權各自界限提供了討論的方向,彰顯了人權保障的根本價值。當然,澳門特區終審法院並未啟動「統一司法解釋」的程序,因而上述判決中的見解

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