國際人權公約在澳門的適用方式

王西安

澳門回歸前,長期以來一直沿用和實施葡萄牙的法律,直到1976年《澳門組織章程》頒布後,澳門才有了立法權和自己的立法機關,並開始制定本地的法律,所以,澳門原有的法律體系是由葡萄牙主權機關制定並在澳門實施的法律和澳門本地立法機關制定的法律兩部分組成。澳門在適用國際條約方面也沿用葡萄牙的適用方式。葡萄牙實行的是大陸法系,在適用國際條約上採取的是納人方式。葡萄牙《憲法》第8條(國際法)第1款規定:「一般或共同之國際法規范及原則,為葡萄牙法律之組成部分。」第2款規定:「經正式批准或通過之國際協約所載之規範,一經正式公佈,只要在國際上對葡萄牙國家有約束力,即在國內秩序中生效。」第3條規定:「葡萄牙所參加之國際組織之有權機關所制定之規範,亦直接在國內秩序中生效,但必須在設立該等組織之有關條約內有此訂定方可。」由此可見,國際條約在葡萄牙有直接適用性,承認條約在葡萄牙法律體系中具有法律效力,葡萄牙的法律體系決定了國際條約不需要通過立法即可在葡萄牙直接適用。顯然,葡萄牙屬於採取納入方式適用國際條約的國家。

根據葡萄牙憲法的規定,批准國際條約的權限屬於葡萄牙議會。葡萄牙憲法第164條J項規定,葡萄牙議會的權限為「通過涉及保留予議會之權限之事宜之國際協約、葡萄牙參與國際組織之條約、關于友好關系、和平、國防、邊界之調整、涉及軍事之條約,以及政府認為應呈交予其審議之條約。」國際條約在葡萄牙的通常的做法是,葡萄牙政府在簽署條約後,提交議會通過,議會批准後經葡萄牙總統簽署,並在葡萄牙的《共和國公報》上刊登公佈。條約一經公佈,即在葡萄牙國內生效。

葡萄牙將國際條約延伸適用於澳門的方式如出一轍,手續也非常簡單,只要將在澳門延伸適用有關條約的葡萄牙總統令、共和國議會決議或外交部命令在澳門政府公報上公佈,就完成了條約在澳門生效的程序。

作為唯一的例外,葡萄牙在將1966年《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》延伸適用澳門時明確規定要通過澳門當地的立法機關進行專門的立法予以實施,而沒有採用直接適用的方式。葡萄牙於1976年10月7日簽署了上述兩項人權公約,未提出任何保留。葡萄牙議會於1978年5月5日通過批准了該兩項公約,但該兩項公約一直沒有延伸適用於澳門。直到1992年在澳門特別行政區《基本法》頒布的前夕,經過中葡兩國政府磋商後,葡萄牙決定將上述兩項人權公約延伸適用於澳門。葡萄牙議會遂於1992年通過了第4l/92號決議,將兩個國際人權公約延伸適用澳門,該決議指出:「《公民權利和政治權利國際公約》)及《經濟、社會權利和文化權利國際公約》適用於澳門的規定,須在澳門予以落實,尤其是通過當地本身管理機構所發出的專門法則為之。」並且,葡萄牙在作出延伸適用澳門的決定時,分別為澳門作出了若干保留。顯然,葡萄牙議會的這一決議,是對兩個人權公約在澳門適用的一種特殊安排,並不表明澳門適用條約的方式發生了變化。葡萄牙議會的決議表明,兩個人權公約的規定不能在澳門直接適用,必須通過澳門的立法機關制定相應的法律予以落實。但是,從1992年直到1999年葡萄牙對澳門行政管理終止之日,澳門的立法機關並沒有制定相應的法律,這是因為,澳門的現行法律與兩個人權公約的適用於澳門的規定並無抵觸,兩個人權公約的內容已經散見於澳門的各項單行法律之中,已無必要再就人權單獨集中立法。

中葡在1992年11月10日舉行的聯絡小組第十五次會議上就第二批國際公約達成協議,這些公約是《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會和文化權利國際公約》和1990年《關於消耗臭氧層的物質的蒙特利爾議定書修正案》以及若干關于建立國際組織的公約達成共識,其中包括《關稅與貿易總協定》。當時的背景是澳門特別行政區基本法起草委員會的工作進入最後階段,澳門《基本法》即將頒布。為了配合《基本法》的起草,以便將有關兩個人權公約的規定載入其中,葡方需要在此前將兩個人權公約延伸適用於澳門。葡萄牙於1976年10月7日簽署了《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會和文化權利國際公約》,葡萄牙議會在1978年5月5日批准公約時未提出任何保留。由於《澳門組織章程》與葡萄牙憲法一樣,包含了兩個人權公約的原則和精神,澳門實際上已經適用了兩個人權公約的精神。所以,葡萄牙一直未將兩個人權公約延伸適用於澳門。經過中葡雙方在聯絡小組磋商並達成共識後,葡萄牙議會於1992年12月7日通過了關於兩個人權公約延伸適用於澳門的第4l/92號決議。決議共有5條,第l條是決定將兩個人權公約延伸適用於澳門。第2條至第5條是對兩個人權公約在澳門的適用作出的保留,其內容如下:

「第2條《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約》在澳門生效,特別是兩公約的第l條不影響《葡萄牙共和國憲法》和《澳門組織章程》所規定的澳門地位。

「該兩公約在澳門生效同樣不影響1987年4月13日簽訂的《葡萄牙共和國政府和中華人民共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》的規定,特別是其中關於澳門是中國領土,中華人民共和國政府將於1999年12月20日對澳門恢復行使主權,葡萄牙負責澳門的行政管理至1999年12月19日。

「第3條《公民權利和政治權利國際公約》第25條B項,涉及根據《葡萄牙共和國憲法》、《澳門組織章程》和《葡萄牙共和國政府和中華人民共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》確定的由選舉產生機構的組成及其成員的選擇與選舉方式,不在澳門適用。

「第4條《公民權利和政治權利國際公約》第12條第4款及第13條,涉及人員人出境及驅逐外國人出境,不在澳門適用。該等事宜仍按《澳門組織章程》和其他適用法律以及《葡萄牙共和國政府和中華人民共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》規定辦理。

「第5條《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約》在澳門適用的規定,將通過尤其是澳門地區政權機構制訂的各項單行法律在澳門予以實施。

「在澳門對基本權利的限制,以法律所規定的情況為限,且以上述兩公約的適用規定為其界限。」

上述保留是葡萄牙政府根據澳門的現實情況和《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》的規定作出的。上述保留所涉及的條款之所以不能適用於澳門,是因為不符合澳門的現實情況和《聯合聲明》的規定。兩個人權公約的第l條涉及民族自決權,規定「所有人民都有自決權」,而澳門是中國領土,既不是殖民地,也不是託管地,居住在澳門的絕大多數居民都是華人,不是單獨的一個民族,不存在所謂民族自決問題。《公民權利和政治權利國際公約》第12條第4款規定「人人進入本國之權,不得無理剝奪」,雖然澳門是中國領土,但為了保証澳門的社會穩定和經濟發展,澳門《基本法》授權澳門特別行政區實行出入境管理,我國內地居民還不能自由出入澳門,需要辦理一定的手續方可出入澳門,所以,也不能適用於澳門。《公民權利和政治權利國際公約》第13條規定未經依法審判不得將外國人驅逐出境,而按照《澳門組織章程》的規定,驅逐外國人出境是總督的權力,無需法院的判決。《澳門組織章程》第16條g項在列舉總督的權限時規定,「如果國民或外國人之存在引致內部或國際秩序出現嚴重不適宜時,為著公共利益得拒絕其入境或根據法律驅逐其出境,但關系人有權向共和國總統提出訴願。」《公民權利和政治權利國際公約》第25條關於選舉的規定,也不符合澳門的實際。根據《澳門組織章程》第21條的規定,澳門立法會由總督任命的、直接普選的和間接選舉的三部分議員組成。值得注意的是葡萄牙議會決議的第5條規定了兩個人權公約要通過當地立法機關的立法在澳門實施的適用方式,這有別於澳門一直採用的納入方式。這顯然是出於特殊的考慮,其一是兩個人權公約並非全部適用於澳門,其二中國當時尚未加人兩公約,其三似乎也有與澳門《基本法》的規定相銜接的考慮。後來,在澳門回歸時,中國政府就國際公約繼續適用於澳門特別行政區向聯合國秘書長遞交的照會中也對兩個人權公約作出了相同的保留。

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