三巴加費涉購買服務既講法治更講善治

第三屆澳門特區政府成立以來,在各種內外因素綜合發酵之下,各種管治危機先後接踵而來,但都被特首崔世安一一化解。而最新的管治危機事件,就是交通局在事先毫無徵兆之下,尤其是在三間巴士公司的服務沒有得到改善的情況下,「突然」批准三間巴土公司加價百分之二十三,遭到社會各界的猛烈抨擊。而且還出現來一個新趨勢,就是不但是平時就「見縫插針」的反對派緊揪不放,就連被視為「管治同盟」的建制派也毫不留情予以批評,表現勇猛。這除了是交通局批准「三巴」加費的事先毫無徵兆被抨擊為「黑箱作業」之外,也可能是與「選舉效應」有關,因為立法會明年就要換屆選舉了,而建制派中目前炮火最猛烈者,就是直選議員。如果現在不發聲,明年選戰開打時就將會被其對手抓住鞭子不放,從而有流失選票之虞。

交通局批准「三巴」加費而激起左中右共憤的事件,引發特首崔世安的高度關注,在七月一日結束訪港行程返抵本澳時,在外港碼頭表示,政府和巴士公司所簽訂的合同,對收費、價格等問題有細則性規定,他會要求相關部門再詳細向傳媒解釋,並責成相關部門要求三間巴士公司須重視服務質量,尤其是注意服務的安全,提供到位的服務予廣大澳門居民。

但是,民間的怒火仍然未能平息,仍然繼續燃燒,而且還越燒越猛烈。最關鍵的原因,就是相關權責部門未能準確領悟並完全執行特首崔世安的指示,進行對公共危機事件的管控,停損止血,而是繼續為自己的行政失誤作辯護,聲稱批准「三巴」加費是嚴格執行有關服務合同的規定,但是又不願按照特首崔世安的指示,詳細向公眾解釋政府與三間巴士公司所簽訂的合同對收費、價格等問題的細則性規定,將之在陽光下攤開來,以踐行「陽光政府」的承諾。或許,相關權責部門是擔心當年所擬定的合同,可能會有不盡完善之處,以至現在就在執行上難以堵塞漏洞,倘予以公開可能會招致更為猛烈的批判。但正因為如此,就更應在陽光下攤開來,以借助強大的民意壓力,修改合同,堵塞漏洞,這就可避免在該合同餘下的五年有效期,不再發生即使「三巴」服務欠佳政府都要「被迫」繼續加費的事情。這是「將功補過」的事情,不知為何相關權責部門卻是要白白地流失這個良機。

其實,我們從特首崔世安的談話看,是較為適當的,既注重了法治,更看重善治。其中的「政府和巴士公司所簽訂的合同」,是強調了法治精神,特區政府必須依法行政;而他要求相關部門再詳細向傳媒解釋,並責成相關部門要求三間巴士公司「須重視服務質量,尤其是注意服務的安全,提供到位的服務予廣大澳門居民」,則是申明了特區政府是善治態度,充滿「以人為本」的善意和誠意。但直到如今,交通事務局只是強調其中法治的部分,強調既然已經與「三巴」簽了合同,就應嚴格按照合同的規定辦理,按時按候予以加費;但卻缺失了善治的部分,忽略了自己對「三巴」的監督,尤其是在服務質量及安全的問題。就此而言,交通事務局未能精準領略崔世安講話的精神,從而從根本上就違背了「陽光政府」、「科學決策」、「以人為本」等善治精神。

誠然,嚴格按照合同辦事,確是依法行政的法治精神。但迄今的要求,必須在法治的基礎上,進一步實行善治。善治,就是良好的治理,是政府與公民對社會的合作管理。追求善治在當今已被視為世界各國各地區政府的共同目標,不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率,更低的行政成本,更好的公共服務,更多的公民支援。西方發達國家和重要的國際組織紛紛制定出自己的與善治密切相關的政府治理評估標準和指標體系。不僅如此,其中一些國家和國際組織還試圖以它們的標準測評其他國家的治理狀況。

善治的本質特徵就在於它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政府與公民社會的一種新穎關係,是兩者的最佳狀態。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程;在一定的意義上說,就是進一步法治化的進程。學者一般認為,善治的基本要素有以下五個:一、合法性。即社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態。二、透明性。即政治資訊的公開。立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治資訊,公民都有權獲得,並且對公共管理過程實施有效的監督。三、責任性。管理人員及管理機構由於其承擔的職務而必須履行一定的職能和義務,故而公職人員和管理機構的責任性越大,表明善治的程度越高。四、法治。法律是公共政治管理的最高準則,任何政府官員和公民都必須依法行事,在法律面前人人平等。法治是善治的基本要求,沒有健全的法制,就沒有對法律的充分尊重,沒有建立在法律之上的社會程式,就沒有善治。五、回應。這與上述的責任性密切相關,實際上是責任性的延伸。它的基本意義是,公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應,不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民徵詢意見、解釋政策和回答問題。

善治理念可用九個特徵來表述:回應、有效、高效、達成共識、透明度、促進法律規範、參與、誠信(也有翻譯成問責),公平和包容。善治靠的是全方位的社會協調。善治與日積月累的德治和嚴厲冷酷的法治不同,是一個涵蓋德治、法治在內的全社會共同參與管理的概念。治理不僅僅依賴於官員、政府,更需要全社會的廣泛參與;不僅僅需要強硬性的法律,更需要其他各種靈活的政策和手段;不僅僅需要道德修養,更需要溝通、協調、諒解等人性化的方式方法。正是由於單一的德治和法治存在不足,善治才最終成為最好的選擇。善治中的公民對道德、法律、政策等制度自覺認同,具有足夠的積極性和能力以及政治權利參與選舉、決策、管理、監督,從而形成政府和群眾的良性互動。

實際上,特區政府與「三巴」所簽署的合同,其實就是政府向社會「購買服務」,這就決定了它的社會性和公共性,因而必須向社會及公眾公開,將之攤開在陽光下。現代社會的多元化,人們越來越重視生活、工作、學習、出行等很多方面的公共服務品質,政府向社會組織購買服務,不僅是有效解決上述問題的方式,而且也 可避免給部門官員留下權力尋租空間,節約政府採購開支減少浪費。既然如此,就應當嚴格按照「WTO」中的「政府採購協議」來處理,在合同中列明獎懲機制,當服務提供者所提供的服務品質達不到要求時,就不能履行合同中的加費,甚至是撤銷合同等規定。現在交通局不願公開合同內容的貓膩,可能就是在這裡,有說不出口的苦衷——合同中缺乏監督機制,沒有制定獎懲條款,因而在「三巴」所提供的服務品質和安全都不如理想,但仍得「被迫」加費。

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