理順架構與據位人調整交流相輔相成

特首崔世安「政府正研究對整個特區政府架構進行評估,希望理順架構及部門職能」之言,除了是理順架構及部門職能之外,也還有一個是否也適宜對已經幾乎是「十二年一貫制」的各司司長及各局局長進行適當的調換交流,以更有利於實現崔世安「陽光政府」施政理念,及消除產生貪賄、利益小圈子現象的土壤的問題。

實際上,現時的五個司的據位人,除了是社會文化司因為前司長崔世安參選並當選第三任特首而出現空缺,由原任廉政專員的張裕予以補替之外,其餘各司基本上是原封不動地乘坐「直通車」,由前任特首何厚鏵轉交到崔世安的手中。雖然其中的工務運輸司長劉仕堯,並非是從澳門回歸開始時就出任司長,而是在二零零六年十二月六日前司長歐文龍涉貪被捕,而遭中央人民政府解職後填補的空缺,但也可算是前任特首何厚鏵的班底,因而也可說是乘坐「直通車」進入第三屆特區政府。

其實,在回歸後的十二年間,尤其是在連特首也已依法「更換」之後,絕大部份的局長,除個別有所調整的之外,基本上也是十二年前澳門回歸時的班底。可說是「十二年不變」,亦即佔去了《澳門基本法》所規定的「保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變」的四分之一。因而曾有人開玩笑說,倘若人類是「長生不老」,而且澳門公務員體制也沒有「退休」之設的話,說不好澳門回歸時特區政府的據位官員,也將會一直據位到《澳門基本法》規定的「五十年不變」結束之時,從而形成另一種形式的「五十年不變」。

司長及局長級官員維持「十二年一貫制」甚至是還將會進一步延長的格局,好處是保持穩定,老馬識途,較少震動。尤其是現任特首崔世安剛上任時,澳門特區的內外形勢都頗為微妙,基於穩定的考量,在第三屆澳門特區政府的開局之初,為了穩定政局,必須保留大部分官員的職位。在經過若干時間的積累經驗,各項工作磨合並走上正軌後,再徐圖創新改革,根據實際情況和市民的意願,進行調整,從而走出一條「崔世安模式」的新路來。這樣,就能正確處理傳承與創新、穩定與發展的關係,避免發生劇烈變動,從而幹擾中央關於「保持香港、澳門長期穩定繁榮」的基本決策。這種「求穩漸變」的佈局安排,是符合中央政府對港澳兩特區關於「保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的重大課題」的大政方針的。

但弊端也是顯而易見的。在西方實行政黨政治的國度,之所以「政黨輪替」是政治生活中的普世價值之一,就是認為倘若一個政黨長期執政,及一位領導人據位過久,都將不利於反貪倡廉,更不利於提高行政效率。因此,普遍的認知是,倘只是任一屆就換人,據位人尚未完全熟悉情況,也來不及施展抱負就「長使英雄淚滿襟」,而且也將會形成政策多變不穩。但倘若任職超過兩屆及以上,就將會陷入「權力使人腐敗」的險境。因此,「連選得連任一屆」已經基本上形成了制度,任期超過兩任就將被視為不符合民主政制,以至是「專制獨裁」。

正因為如此,《澳門基本法》對行政長官的任期制度,也按照國際慣例規定,「澳門特別行政區行政長官任期五年,可連任一次。」本來,相對於要求穩定的事務官公務員來說,司長等主要官員及局長級的官員其實都是國際慣例上所指的政務官,應當與提名或任命他的特首「共進退」。但由於澳門特區不搞政黨輪替的政黨政治,而是實行行政主導,因而也就無須與特首「共進退」。

但是,這並不等於是政務官不必要論調亦即「執位」。實行輪調(內地稱為「交流」)有助於開闊公務員的視野,豐富公務員的實踐經驗,更生公務員的知識,提高公務員的管理水平;可以達到人和事的最佳結合,提高工作質量和工作效率;有助於實行公務員迴避制度,加強公務員隊伍的的廉政建設,防止公務員久居一處而形成各種關係網,同時還可避免因公務員長期在一處任職而出現的因循守舊、封閉僵化現象,以利於增加公務員的責任感、進取心,更好地開創新的工作局面。

現在,特首崔世安的政務運作已走上正軌,該是到了為配合其「理順架構及部門職能」的施政構思,兌現其競選特首時,對行政長官選委會中不少委員和許多社團、行業代表作出的調整司級官員的承諾的時候了。當然,更是為了合理、科學地處理公共行政架構的問題。否則,倘繼續以現在的架構運行下去,不但是部門之間繼續扯皮,而且某些司長級官員也因專業不對口而受到批評,影響整個特區政府的權威。為了愛護作為特區的重要財產之一——「人才資源」起見,更有必要盡快改組整合政府部門架構。

首先,是適宜考慮將行政法務司分拆為兩個司的問題。這除了是適應澳門特區政務的主要矛盾已經轉移,行政和法律改革的滯後已成為落實「澳人治澳」的重大障礙,必須對行政法務政務領域予以加強之外,也是為了避免「小牛拉大車」之外,適當地體現專業對口。另外,應當加強對與落實貫徹「經濟適度多元發展」、建設「世界旅遊休閒中心」及「中國—葡語國家經貿論壇」,以及《粵澳合作框架協議》相關的機構和制度。

其次,是對局長級官員進行輪換調動,不但是在本司級施政範疇內的橫向輪調,而且也可在本司級施政範疇外進行縱向交流。尤其是對於那些在與人、財、物密切相關因而較為敏感的部門任職較久的官員,必須及時輪換。以防止在同一個崗位上做得太久而形成惰性,變得停滯不前,甚至腐朽不堪,拉幫結派、搞小圈子。而透過實行崗位輪換,一方面可作為對管理官員階梯式晉升制度的補充,使管理官員積累不同類別管理崗位的豐富工作經驗,同時隨著工作內容和範圍的擴大,擁有更大的決定權,承擔更大的責任,得到對職業生涯更有幫助的培訓機會,獲得工作的新鮮感和挑戰性等。與此同時,也可在一定程度上引入新鮮的血液,激發創新的思想,促進人才的合理流動,激活管理官員的潛力,使管理官員親身體驗一下其它部門的工作,從而站在更高、更廣的角度上思考問題,形成換位思維,增加協作精神,更好地把握特區政府的總體戰略目標,進而成為戰略型人才和複合型人才。而且,對那些明顯能力不足,但與官場文化比較融合的管理官員,也可以給他一次輪崗的機會,看他是否還有潛能可以挖掘。

這樣,就能正確處理傳承與創新、穩定與發展的關係,從而兌現崔世安在參選特首時《傳承創新,共建和諧》參選政綱中的「創新」諾言,從而走出一條「崔世安模式」的新路來。

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