由《聯合國反腐敗公約》履約審議工作談起

特首崔世安前日會見來澳舉行《聯合國反腐敗公約》履約審議事務工作會議的中央政府代表團,就廉政建設、反腐敗工作及公約適用於澳門特區的跟進工作交換意見。崔世安指出,《聯合國反腐敗公約》在二零零六年對中國生效,並適用於港澳特區,相關的履約審議事務工作會議第一次在澳門舉行,特區政府高度重視,要求廉政公署全力做好配合跟進工作。隨著澳門特區社會經濟發展邁向國際化和多元化,與日俱增的外僱人員和投資者均十分關注澳門的反腐敗工作。特區政府將繼續完善廉政體系,加強施政透明度,全力支持廉政公署的工作,積極採取配合公約的立法措施及加強人員培訓,以推動有利澳門特區可持續發展的廉政建設。廉政專員馮文莊也介紹了因應公約適用於澳門特區而開展的工作,並希望未來與內地相關部門加強合作和交流。

《聯合國反腐敗公約》於二零零五年十二月十四日正式生效。這是聯合國歷史上通過的第一個用於指導國際反腐敗鬥爭的法律檔,對預防腐敗、界定腐敗犯罪、反腐敗國際合作、非法資產追繳等問題進行了法律上的規範,對各國加強國內的反腐行動、提高反腐成效、促進反腐國際合作具有重要意義。《聯合國反腐敗公約》涉及預防和打擊腐敗的立法、司法、行政執法以及國家政策和社會輿論等方方面面,是一個重要、全面、綜合性的反腐敗國際法律文書。《公約》確立了反腐敗五大機制,包括預防機制、刑事定罪和執法機制、國際合作機制、資產追回機制、履約監督機制。《公約》規定設立締約國會議,負責監督《公約》的實施。其宗旨是:一 促進和加強各項措施,以便更加高效而有力地預防和打擊腐敗;二 促進、便利和支援預防和打擊腐敗方面的國際合作和技術援助,包括在資產追回方面;三 提倡廉正、問責制和對公共事務和公共財產的妥善管理。

中國外交部副部長張業遂於二零零三年十二月十日代表中國政府在《聯合國反腐敗公約》上簽字。二零零五年十月二十七日,十屆全國人大常委會第十八次會議以全票通過決定,批准加入《聯合國反腐敗公約》,並決定將之延伸到香港、澳門兩個特區適用。中國也支持建立《聯合國反腐敗公約》履約審議機制。今年五月十一日, 國家預防腐敗局副局長崔海容在香港廉政公署第五屆國際會議上發言指出,今年將舉辦第五屆發展中國家預防腐敗研討班,同時正在積極準備接受第一個五年期的《聯合國反腐敗公約》第三、第四章規制的履約審議各項工作。而以團長身份率團來澳出席履約審議事務工作會議的外交部條法司副司長陳佩潔則指出,中國今次擔任審議國,審議其他國家履行公約的情況,澳門特區參與其中,一方面可共同展示國家反腐敗的決心,提升國際形象,另外一方面有利累積經驗,以便日後能更好地履行公約。

此一政務行動,顯示按照《澳門基本法》第一百三十八條關於國際協議在澳門特區適用的規定,是實實在在的,不是僅延伸到澳門適用就了事,澳門特區還須認真履行。而且,一些國際協議或公約還規定締約國必須定期向相應的國際組織報告其屬約情況,在此情況下,一些被延伸到澳門特區適用,尤其是中國尚未參加,而澳門已經參加並已生效的國際協議或公約,澳門的正如何履約並向相應的國際組織報告的問題,就應當予以高度的重視。

《公民權利和政治權利國際公約》及《經濟社會文化權利國際公約》均分別規定,參與或適用的國家或地區,必須定期報告《公約》實施的措施和進展報告。在目前情況下,由於全國人大常委會已經批准《經濟社會文化權利國際公約》,因而澳門特區關於履行該《公約》的報告,是由中國中央政府提交,其內容包括澳門特區的履約情況;而《公民權利和政治權利國際公約》,葡國國會已於一九九二年十二月十七日通過第四一/九二號決議,宣佈將其延伸至澳門適用。中國政府代表雖然已經簽署,但由於其中一些內容,尤其是在刑事訟訴方面的內容,仍有一個適應的過程,因而全國人大常委會尚未批准,亦即未有在中國大陸生效。在此情況下,中國澳門實施該《公約》的報告,就無法是由中國政府提交;而澳門特區政府則已按《公約》的規定,於去年五月提交了初次報告。但似乎是在其他的適用於中國澳門的國際公約的履約報告方面,則鮮見有所報導。應當籍著今次中央政府派出代表團來澳門主持《聯合國反腐敗公約》履約審議事務工作會議的機會,加強對各項適用於澳門特區的國際公約的履約報告的工作。

另一個值得注意的問題是,今次率團來澳門特區主持《聯合國反腐敗公約》履約審議事務工作會議的,是外交部條法司副司長陳佩潔,而不是最高人民檢察院反貪汙賄賂總局或國家預防腐敗局的負責人。這就證明,對國際公約的履約報告,與對國際公約的實施工作,是有分工區隔的。以《聯合國反腐敗公約》為例,對聯合國的履約報告,是由外交部負責;而《公約》在國內的適用實施工作,則是由最高人民檢察院反貪汙賄賂總局及國家預防腐敗局執行。

而從新聞局發出的新聞稿看,陪同特首崔世安會見中央政府履約審議事務工作會議代表團的,是廉政專員馮文莊。當然,這次會議是瞭解澳門特區在履約過程中的反貪工作,是屬於國家內部事務,而且廉政公署瞭解澳門特區反貪工作的具體情況,因而由廉政專員馮文莊介紹情況,是適合的。

但另一方面,新聞稿中並未提及作為澳門特區履行國際公約的法律改革及國際法事務局的負責人。在過去,特區政府內有一個國際法事務辦公室,其職責是負責在國際法文書的磋商、簽訂及於澳門特區適用等階段提供必要的法律技術輔助,尤其是在下列方面:就澳門特區對外承擔義務的程序提供法律技術輔助;國際組織發出且適用於澳門特區的規定、提議或指令的收集和研究,並就將之納入澳門特區的法律體系內的工作作跟進,以及協助澳門特區有權限機關制定法案的草案;就澳門特區參與、促進或確保其出席在法務領域內有關多邊國際組織或區域性組織的重要事務及會議作準備工作;在參與上段所指的國際組織的有關事務上,準備輔助資料;促進、編製或統籌編製報告書,回答國際組織的問卷或回覆其要求提供有關法務範疇的其他資料,但以不影響其他機關的權限及與之互相協調為前提;對適用於澳門特區的國際法文書的公佈作跟進;向公共行政實體和部門提供有關國際法事宜的法律諮詢;協調在國際法範疇內須開展的涉及多個領域的活動,尤其是在推廣和公開諮詢方面。這與中央政府外交部條法司,在一定程度上是對口業務單位。

而國際法事務辦公室已於二零一一年一月四日,與法律改革辦公室合併為為「法律改革及國際法事務局」,全盤接承了原國際法事務辦公室的職能。按道理,有關《聯合國反腐敗公約》的履約工作,該局的負責人或具體操辦人員也應參與。而其主要功能,是在國際公約事務方面提供專業輔助,而不涉及反貪的具體工作,因而並不存在「過界」,侵佔廉政公署的功能的問題,而是互相配合。

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