在加快以人為本合理處置中強化法制觀念

本欄前日在談到在處理「紗紙契」的問題上,應當在堅持法治與以民為本之間取得平衡,工務局可以採取接納路環舊城區原居民的居所土地利用權的申請,並在符合現行法律、城市規劃及所有現行建築條例的前提下,讓回歸前已連續居住在路環舊市區的居民取得繼續在原址居住或商住的權利,決定透過土地批給的方式,讓原居民取得繼續在原址居住或商住的權利的同樣辦法,也應讓九澳村,以及路環、仔其他村落享受到同樣的靈活處理措施。而在前日,工務局副局長陳寶霞在重申「紗紙契」並非特區土地所有權的有效證明文件的同時,又表示當局一直按現行法例讓在特區成立前在離島涉及「紗紙契」地段上居住的人士,繼續在原來地方居住,目前正透過「路環舊市區土地批給申請計劃」協助路環舊城區居民維修樓宇,未來亦考慮以相同方法,有序處理九澳村和黑沙村歷史遺留的問題,亦即是按照現行法律,以維持現有樓房或重建方式,並在符合政府的城市規劃及所有現行建築條例的前提下,讓回歸前已持續居住在路環舊城區,但未依法取得土地使用權的居民,透過土地批給,取得繼續在原址居住或商住的權利,有序逐步處理歷史遺留的問題,並為活化路環舊城區的工作提供基礎。但她又強調,此計劃之目的是解決居民居住問題而非土地問題。

看來,特區政府是能夠正確及合理地靈活處理屬於傳統居住地的「紗紙契」問題的。這就是既要執行《澳門基本法》第七條的規定,又要尊重歷史、實事求是,更要照顧居民合理權益。對於特區政府成立之前已經居住於該等地段的居民,政府可以在不影響公共設施的建設、城市規劃下讓其繼續在原來地方居住。在該等地段上的房屋因日久失修或天災等原因造成倒塌或損毀,需要修葺或重整,居民可以循合法的徑途向政府提出修葺或重整工程的申請,在保證居民的生活質素及符合整體城市規劃的前提下,政府將依法及按既有程序進行審批。而對未經政府合法批給、非法霸地佔土,破壞山體、阻礙政府護林工作,以及嚴重影響公眾利益等違法違規行為,不但會作出嚴厲的打擊,還會以強硬手段阻遏此類違規違法行為。而凡未取得政府許可的樓宇修葺或重整,均被視為非法工程,政府將作出嚴肅處理。這就在執行《澳門基本法》相關規定與照顧傳統居民之間取得平衡。

這個處理方法的原則,看來是採納了澳門律師公會秘書長石立炘曾經提出的建議:「紗紙契」是客觀上存在的歷史問題,不可忽視這一歷史事實。由於現時有業權登記法例,且政府表明回歸後不承認「紗紙契」,故「紗紙契」於法律上不可作取得業權。「紗紙契」絕對不可作全部補償依據,否則可能成案例而引起其他補償問題。對此,他建議可以跳出法律框架,在得到中央政府認可下另行立法,且村民不應再堅持居住的土地為私人土地,建議堅持於名義上取得土地居住權,向政府繳交像徵式的租金,若未來有發展商想發展土地,就由發展商發給村民一定的溢價金。這是既熟悉回歸前的葡式法律(回歸後絕大部分繼續有效),又熟悉基本法的法律專業人士的真知灼見,既顧及到基本法的尊嚴及權威,又考慮到「紗紙契」持有人的權益及實際情況,因而獲得政府的接納,也得到出席座談會的路環舊市區代表的贊同。因此,這是一個兩全其美的辦法,九澳村村民也應予以接受。當然,政府更應按照「比例原則」,將此辦法延伸適用於離島的其他舊村落,「一碗水端平」。

其實,特區政府早在二零零九年就十月已推出了「路環舊市區土地批給申請計畫」,但不知為何,政府自二零一零年四月起,只是收到十六宗申請,而且只有兩宗獲得政府通過及作出土地批給。據陳寶霞副局長透露,有的個案符合申請資格及建築計劃,具備條件進行土地批給程序,政府正在跟進;另有一部分符合資格的申請個案,因建築計劃不符合城規條件或文化局的要求,而需對計劃作出適當修改。為加快審批程序,政府在推出有關計劃之初亦配合以「特事特辦」的方式處理申請。

這就凸顯了政府宣傳不夠。既是未有深入宣傳《澳門基本法》第七條的規定,及終審法院、中級法院對類似案例的判例,因而使到部分持有「紗紙契」的村落原居民忽略向政府申請「土地批給」的重要性,還自以為既然世代居住在這裡,而且也是經過交易並有憑據的,就不存在土地的合法性問題;也有缺乏深入宣傳「路環舊市區土地批給申請計畫」的具體辦法,而使得部分居民未能得悉該計劃。當然,也可能是由於政府在處理申請個案的過程較為緩慢,而令到村民們缺乏信心。因此,有必要組織專責小組,一方面是加強宣傳,另一方面是加快批覆進度,讓有需要的住戶解決問題,並使得他們的用地權也得到解決。

至於因為公共建設或商業發展的需要遷移的原有房屋如何處理?或許可採用換地方式解決。比如,「永利」、「美高梅」等大型賭場酒店的用地,是佔用其他權益人的土地的,政府就採取「換地」的辦法予以解決。這個方法是可以在處理路環舊市區、九澳村、黑沙村原有房屋的問題上予以參考的。總之,群眾利益無小事,必須妥善解決。

有村民及議員認為,其實中國的明朝、清朝和民國時期,也是「澳門特別行政區成立前」。而當事人手上持有經明朝、清朝或民國時期政府認可的「紗紙契」(即紅契)的村民,其土地也是在「澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地」。因此,若根據《基本法》,其私有土地之權利也該應獲得確認。

在這裡,必須注意基本法第七條的「已依法確認」中的「依法」二字。在回歸前,無論是任何時期,必須「依」的「法」,是「土地法」和「民法典」中有關物業登記的規範。雖然「土地法」對如何解決「紗紙契」問題未有作出規範,但不動產必須經過登記做契,才為合法擁有,這涉及到「物權」的問題。即使如此,尚且會發生「一屋多賣」的問題,那些沒有進行物業登記的房屋,其業權就更難得到保障。實際上,房屋買賣如果只是交易兩造之間的私人買賣合約,並不能算是法定的擁有業權的證明;只有經過在物業登記局進行登記,才具有法定地位,其業權才受到法律的保護。同樣道理,私人契約並未經過法律確認,如何認定其法定權狀?尤其是在中葡建交,中國政府正式承認澳葡政府對澳門的合法管治之後,澳門已走上法治正軌,所有不動產和重要的動產如汽車等,都應進行物業登記。這就是「依法確認」的立法原意。九澳村民和議員在談及此問題時,似是有意無意地忽略了其中的「依法」二字。--既然未有依據相關法律予以確認,進行辦理「西契」,就等於是不具法律效力的買賣合約。

(發自臺北)

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