馬英九當局自2009年9月提出以國際民用航空組織 (International Civil AviationOrganization，ICAO)為優先目標之一，尋求“彈性、務實”參與聯合國體系以來，不斷通過出臺說帖、遊說他國國會及政要、投書國際媒體等多種方式大造輿論。近期，馬英九、王金子、吳敦義等高層又多次明確提及。台尋求參與ICAO的目的何在？按照ICAO現行各項規章制度，台有無參與的空間與可能？下文將一探究竟。

一、ICAO的性質

第二次世界大戰後，為解決戰後民用航空發展中的國際性問題，1944年11月1日至12月7日，在美國芝加哥召開了有52個國家參加的國際民航會議，簽訂了《國際民用航空公約》(以下簡稱《公約》)，並按國際民用航空臨時協定設立了“臨時國際民航組織”。1947年4月4日《公約》生效，“國際民航組織”正式成立。同年5月，ICAO與聯合國簽署協議，正式成為聯合國的一個專門機構。職能上看，ICAO是聯合國體系內專職管理和發展國際民航事務的專門機構，負責協調世界各國政府在民航領域內的各種經濟、法律事務，規範國際民航的航路、航站和航行設備建設，制定航空技術國際標准。ICAO的總部設在加拿大蒙特利爾市，在全球設有包括亞洲太平洋區(位於曼谷)在內的7個地區辦事處，3年一度的締約國大會是其最高權力機構，目前該組織共有190個締約國。由此可見，ICAO是聯合國體系下的一個政府間國際狙織，這是它的基本屬性。

中國是ICAO的創始國之一。1944年12月9日，當時的中國政府在《公約》上簽字，並於1946年2月20日予以批准。1971年11月19日，國際民航組織第74屆理事會通過決議，承認中華人民共和國政府為中國唯一合法的政府。1974年2月15日，中華人民共和國函告國際民航組織，決定承認該公約，並自當日起參加該組織的活動。《公約》自1997年7月1日、1999年12月20日起分別適用於香港特別行政區、澳門特別行政區。

二、台灣的意圖

馬英九當局為何選擇ICAO作為優先目標？應當說，尋求參與ICAO對於台灣而言確有實質利益方面的考慮。一方面，臺北飛航情報區位居東北亞和東南亞的空中交通樞紐，向30多家航空公司經營的定期航線提供服務，每週有超過2600次航班往來，每年提供130餘萬航次的飛航資訊。台灣若能直接與ICAO聯系互動，臺北飛航情報區及時準確地獲取航行資訊將獲得保証，這不僅一定程度上有助於提升航空管制服務質量來維護航空安全，同時也可以增強臺北飛航情報區相對周邊飛航情報區的競爭力。另一方面，台灣若能參與ICAO，就不必再通過美國聯邦航空總署間接獲取各類國際標准和規範等資訊，自身規範的制定和修改也可以獲得ICAO的核查與協助，一定程度上有助於台灣航空安全制度和計劃的推動。若更進一步，還能借助實際參與國際標准制定過程，來爭取使自身利益獲得考慮和保障。

然而，在上述考慮之外，恐怕更為馬當局所重視和關注的，是借此拓展台灣的“國際空間”。無論怎樣以“實質利益”作為理由，都無法掩飾其尋求參與聯合國體系的意圖。況且，若無這些“實質利益”方面的理由而直接尋求參與聯合國的一個專門機構則顯得過於赤裸，更易引發齟齬。尋求拓展台灣的國際參與空間是台灣當局一直以來的政策目標，現如今馬又面臨內政不彰的困局，更不得不轉而向外尋找政績加分點。在兩岸關系和平發展新形勢下，“中華臺北”以觀察員身份連續四次參與世界衛生大會(WHA)，但這一成果給馬當局帶來的利好逐年趨弱，為了尋求在“外交”上的新政績，馬當局必然要尋求在國際參與空間上的新突破。

馬當局圈定ICAO作為優先目標的再一個考慮，來自於ICAO本身在ICAO現行的各項規章制度中，或多或少能找到一些可能於台灣而言有一定操作空間的規定，這在下文中將詳細展開；同時，ICAO理事會按規定應由“在航空運輸方面占主要地位的國家”、“對提供國際民航的空中航行設施作最大貢獻的各國”、“可保証世界各主要地理區域在理事會中均有代表的各國”等3類國家共36席組成，而台灣的“邦交國”危地馬拉、斯威士蘭、布基納法索目前是第3類理事國，多明尼加、薩爾多瓦曾是上屆理事國，這將有利於台灣借其參與ICAO案，通過它們在理事會乃至大會上發言及提案。

三、法理的空間

按照當前ICAO的各項組織章程和規定，台灣有無可能以某種身份參與呢？《公約》作為ICAO的根本組織法，其第92條第1款規定:“本公約應對聯合國成員國、與聯合國有聯系的國家以及在此次世界戰爭中保持中立的國家開放加入。”第93條第1款規定，其他國家需“在世界各國為保持和平所設立的任何普遍性國際組織的許可下，經大會五分之四的票數通過，並在大會可能規定的各種條件下，准許參加本公約”。可見，ICAO的成員都是主權國家，想要申請成為ICAO成員的，也只能是主權國家。台灣地區當然沒有這種主體資格。

《公約》中沒有關於觀察員的規定，但《國際民用航空組織大會議事規則》卻對觀察員的定義做出了較為明確的界定。該規則第5條指出，由理事會或大會本身正武邀請出席大會會議的非締約國和國際組織可派觀察員與會。這一規定將大會觀察員的主體資格限定為非為成員的國家和國際組織。台灣地區不具有二者之任一廣無法被邀請為大會的觀察員。

在排除了成員和大會觀察員之後，台尋求參與ICAO也並非完全無路可循。《國際民航組織理事會議事規則》序言部分中，將“觀察員”定義為“不是理事會成員國的締約國、非締約國、國際組織或其他實體(otherbodies)的代表，由其所屬國家或組織指定並授權參加理事會的一次或多次會議，但沒有表決權，也沒有提出或附議動議或修正案的權利，接受理事會可能規定的其他條件並持有証明其任命的授權書”者:《國際民航組織區域空中航行會議指南及其議事程式規則》中，對“觀察員”的定義是“會議的成員國代表之外，經理事會邀請而代表任何國家或其他實體(other bodies)參加會議的個人”；有類似表述的規則還有《國際民航組織理事會常設委員會議事規則》、《國際民航組織分區型空中航行會議指南及其議事規則》。《關於參加國際民航組織公鑰薄並分攤費用的諒解備忘勦亦規定，“頒發或有意頒發電子機讀旅行証件的國際民航組織締約國或任何其他實體(anyotherentity)，可參加國際民航組織公鑰薄”。這些規定，尤其是“其他實體”的規定為兩岸妥善解決台灣參與ICAO問題提供了研究空間。

四、解決的途徑

要妥善處理台灣尋求參與ICAO的問題，技術層面、法理層面的因素十分重要，但兩岸關系和平發展得到鞏固和深化才是解決問題的關鍵所在。基於此，筆者擬提出如下淺見:

第一，持續累積兩岸政治互信，鞏固和深化兩岸關系和平發展大形勢。兩岸應在“兩岸同屬一中”、“兩岸同屬一國”的表述上更加清晰和一致，進一步排除“台獨”勢力利用台灣擴大參與國際組織來製造“兩個中國”、“一中一台”的風險。增強兩岸政治互信，從宏觀上而言是解決兩岸現有各類分歧的基礎，從微觀上來看則有助於對“其他實體”這一“口袋名詞”的定義達成默契和共識。

第二，有針對性地展開直接對話，務實協商。在大陸和台灣都對解決一攬子台灣參與國際組織問題心存顧慮的情況下，可針對ICAO這一組織，就彼此能接受的參與模式、名稱、身份展開共同或分別研究，同時雙方應放棄當前隔空喊話、訴諸國際媒體的各類無效率做法，務實回到兩岸溝通協商的正確道路上來。

第三，建立健全兩岸協商解決台參與國際組織的機制。兩岸雙方應關注和總結在應對這一問題時兩岸所存在的顧慮和最關切點所在，不斷積累經驗，尋找到或建立起兩岸在處理類似問題上的有效溝通管道乃至常態化機構，以便未來在面對此類問題時能充分有效溝通，做出合情合理安排。

（鄧克己/文）