澳門回歸十五年來政制發展的回顧與前瞻

澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員 王禹

一、政制發展應當理性討論

澳門基本法附件一第7條和附件二第3條規定,2009年及以後行政長官和立法會的產生辦法如需修改,須經立法會三分之二多數通過、行政長官同意,並報全國人大常委會批准或者備案。這就是我們通常所說的政制發展問題。

香港“占中”事件的直接起起因是政制發展問題。這就需要我們反思政制發展的目的是什麼?政制發展的目的是為了落實居民民主權利、提升政府管治效能,促進社會健康發展。政制發展的目的不是撕裂社會,製造社會分化和族群對立。政制發展應當兼顧社會各階層利益,消弭社會矛盾。這就要辨明澳門特別行政區政制發展的幾個基本前提:第一,政制發展的起點在哪里?是1976年,還是1999年?第二,政制發展的依據是什麼?是基本法還是國際人權公約?第三,行政長官普選的法律技術問題,即如果實現行政長官普選,是通過需要基本法正文,還是修改基本法附件一?第四,如何看待立法會議員的三種結構?試分辨之。

二、澳門政制發展的起點

澳門政制發展的起點在於澳門回歸。有一種意見認為,澳門回歸前就有相當程度的民主,其依據就在於葡萄牙在1976年就開始引進立法會的直接選舉制度。這種意見進而推論,澳門開始實行立法會直接選舉的時間,甚至間接選舉的時間都早於香港,因此澳門應當更有條件比香港早實行普選制度。這種意見是不全面的。第一,澳門回歸前實行殖民主義的政治體制,總督由葡萄牙直接委派,葡萄牙通過總督實施其對澳門的管治。1976年成立的立法會,與總督共同行使立法權,立法會並非真正意義上的本地民意代表機構,立法會的運作是圍繞總督制這一政權組織形武而展開的。第二,在澳門是否實行行政長官的普選和立法會的全面普選,要根據澳門基本法的有關規定和澳門實際情況,並非僅僅根據歷史的因素而單獨展開推論。第三,根據澳門基本法的規定,澳門基本法雖然沒有規定行政長官普選的政制發展目標,但也沒有排除行政長官普選的可能性,然而,根據澳門基本法的規定,以及中葡聯合聲明的有關規定,立法會多數議員選舉產生,而行政長官繼續保留委任部分議員的權力,因此,“在五十年”之內,澳門特別行政區的政制發展也不可能達致立法會全體議員普選產生的目標,而應當繼續保留委任這一制度。

討論澳門政制發展的起點是1999年,而非1976年。澳門回歸,我國政府在澳門特別行政區恢復行使主權,並在澳門特別行政區實行“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治,這是根本性的改變。澳門基本法規定澳門特別行政區的行政機關和立法機關由澳門特別行政區永久性居民組成,除另有規定外,澳門特別行政區的公務人員必須是澳門特別行政區永久性居民,行政長官在當地通過選舉或協商產生後報中央人民政府任命,澳門立法會多數議員選舉產生。行政長官既對中央人民政府負責,也對澳門特別行政區負責,立法會行使立法權,成為澳門特別行政區唯一的立法機關。澳門特別行政區的政制發展就奠基於在這些基礎上。

澳門特別行政區第一任行政長官由一個具有廣泛代表性的推選委員會選出,報中央人民政府任命。推選委員會共200人,全部由澳門永久性居民組成,其中工商、金融界60人,文化、教育、專業等界50人,勞工、社會服務、宗教等界50人,原政界人士、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表40人。2004年第二任行政長官和2009年第三任行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選出,選舉委員會委員共300人,由下列各界人士組成:其中工商、金融界100人,文化、教育、專業等界80人,勞工、社會服務、宗教等界80人,立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人民代表、澳門地區全國政協委員的代表40人。

澳門第一屆立法會是在參考澳門實際情況並考慮到與之相互銜接的基礎上而規定的。1976年成立的立法會由三部分組成:總督委任的議員、直接選舉的議員和間接選舉的議員組成,其中總督委任5名、直選6名、間選6名,共17名議員。1990年葡萄牙修改《澳門組織章程》,改為總督委任7名、直選8名、間選8名,共23名議員,此後一直延續到澳門回歸。因此,澳門第一屆立法會議員共23人,其中直接選舉的議員8人,間接選舉的議員8人,委任的議員7人,澳門基本法附件二規定第二屆立法會共27人,其中直接選舉的議員10人,間接選舉的議員10人,委任的議員7人,“第三屆及以後各屆”立法會共29人,其中直接選舉的議員12人,間接選舉的議員10人,委任的議員7人。

2012年澳門社會對政制發展進行了廣泛討論,2012年6月30日全國人大常委會對行政長官上報的附件一修正案和附件二修正案子以批准和備案。根據這兩個附件修正案,2013年第五屆立法會由33人組成,其中直選議員增加2人至14人,間選議員增加2人至12人:2014年選舉第四任行政長官人選的選舉委員會由300人增加到400人組成,其中王商、金融界增加20人至120人、文化、教育、專業等界增加35人至115人、勞工、社會服務、宗教等界增加35人至115人、立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政仂,委員的代表增加10人至50人,並規定第五任及以後各任行政長官和第六屆及以後各屆立法會,其產生辦法在依照法定程式作出進一步修改前,按本修正案的規定執行。

回顧澳門十五年以來的政制發展,這就必須看到:第一,民主的實質是指人民當家作主,澳門回歸,我國對澳門恢復行使主權,我國在澳門特別行政區實現“一國兩制”、 “澳人治澳”和高度自治,中國人在自己的上地上實現當家作主,這就是最大的民主。第二,政制發展體現出循序漸進的精神,行政長官的產生,由1999年的200名推選委員會,發展到2004年和2009年的300名選舉委員會,再發展到2014年的400名委員。立法會議員由1999年第一屆的23人,發展到2001年第二屆的29人,以及2005年第三屆和2009年第四屆的29人,以及2013年第五屆的33人。委任議員名額不變,直選議員和間選議員的名額持續增加,其中又以直選名額增加的名額最多。澳門回歸十五年以來的政制發展,取得了顯著進步。這些都是葡萄牙殖民統治政治體制下不可能取得的歷史成就。

民主是當今世界的主流思想。澳門特別行政區政制發展問題既要歷史地看,也要現實地看。既要看到其歷史成就,也要看到其不足。從這個角度看,目前的選舉還缺乏足夠競爭性,居民對現在的一些政治結構還缺乏直接的參與感,應當引起重視。如2004年第二任行政長官選舉委員會選舉中,只有第二界別中的專業界應選30人,候選32人,422名居民具有投票資格,其中399人參與了投票。其餘委員均是等額自動當選。2009年第三任行政長官的選舉委員會選舉,其第一、二、三界別均為等額自動當選。2014年第四任行政長官選舉委員會選舉,取消了自動當選機制,5448名居民有資格投票,其中4505人參與投票,其中教育界應選29人,候選31人,體育界應選17人,候選19人,勞王界應選59人,候選63人,其餘界別則是等額選舉產生。而澳門立法會議員的間接選舉制度,回歸前就一直奉用協商主義,謀求達成共識,提出唯一候選名單,最後等額選舉,而回歸後繼續沿用這一做法。

三、政制發展的法律依據

在討論澳門特別行政區政制發展的進程時,還必須準確認識政制發展的法律依據問題。2013年3月27日,聯合國人權委員會第2975號會議上通過了《關於中國澳門初次報告的結論性意見》(2013年3月11日至28日),其中指出,“委員會注意到中國澳門最近於2012年通過了對行政長官產生辦法(《基本法》附件一)的修正案,將有權選舉行政長官的選舉委員會委員人數從300人增加到400人。委員會回顧,《公約》第二十五條承認並保護每個公民參與公共事務的權利、選舉和被選舉權利和擔任公務員的權利。而且,《公約》第二十五條是基於人民同意和符合《公約》原則的民主政體的核心(委員會第25號一般性意見第l段)。委員會注意到對《公約》第二十五條(乙)項所作的保留,但感到遺憾的是,中國澳門未表示准備實行普選以確保人人有權在真正的選舉中投票以及在不受不合理限制的情況下參選,也未提出實行這一選舉制度的時間表。委員會還關注中國澳門維持其對《公約》第二十五條(乙)項所作保留這一立場(第二、第二十五和第二十六條)。

中國澳門應考慮採取一切准備措施,以期作為優先事項,依照《公約》的規定,實行普遍的和平等的選舉。它應充分考慮到委員會第25號一般性意見(1996年),制定一項明確和全面的行動計畫,並為過渡到一個基於普遍和平等原則的選舉制度規定時間表,以確保所有公民能夠根據《公約》第二十五條享有選舉和被選舉的權利。委員會建議中國澳門考慮採取步驟,撤回對《公約》第二十五條(乙)項所作的保留。”

這就提出一個嚴肅的法律問題,即澳門特別行政區的政制發展應當是依據澳門基本法,以及澳門基本法確立的自身邏輯展開,還是應當根據《公民權利和政治權利國際公約》,尤其是其第25條(b)項而展開?澳門基本法第40條規定,“《公民權利和政治權利國際公約》、 《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於澳門的有關規定繼續有效,通過澳門特別行政區的法律予以實施。澳門居民享有的權利和自由,除依法規定外不得限制,此種限制不得與本條第一款規定抵觸。”這裏說明瞭三個問題:第一,《公民權利和政治權利國際公約》並不是作為一項整體生效的條約在澳門特別行政區適用,而是適用於澳門的有關規定繼續有效;第二,並不是指《公民權利和政治權利國際公約》的所有規定繼續有效,而是有關規

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