利益表達與訴求演變——澳門第三、第四屆立法員書面質詢研究

利益的概念與人類的生活具有不可分割的原生性。不管是個人生存的需要又或是社會化過程的必需,利益表達具有其必然性和現實性。作為現代民主政治的重要組成部分,在實行議會民主的國家或地區,人們主要通過選出的代表在議會中表達自己的訴求。詹姆斯‧穆勒(James Mill)認為按照人民的利益使人民接受統治的唯一方法就是人民管理自己,而約翰‧穆勒(John Mill)則進一步指出沒有比權力分散於國家內的每個人最為值得期望的狀態。但由於在現代國家中,「直接民主」不可行,代議制就成了唯一可以採用的形式。

利益表達是個人或群體在立法過程中通過一定的管道直接或間接向立法者提出意見、申張態度意向、期望,以一定方式實現其目的之行為。然而,由於立法表達的分散性和個體性,利益主體的利益要求需要經過有效的整合,形成共識性利益訴求。比較政治學家阿爾蒙德和鮑威爾把政治過程分為利益表達、利益綜合、政策制定、政策實施四個階段,而利益表達是「當某個集團或個人提出一項政治要求時,政治過程就開始了」。立法會是澳門特別行政區唯一的立法機關,議員在比較分析各種利益訴求的基礎上作出判斷,並發揮著意見搜集、整合、分析以及表達的作用。

一、書面質詢成為澳門立法會議員利益表達的重要方式

在澳葡管治時期,根據《澳門組織章程》,立法會議員可對總督或當地行政當局任何行為提出書面諮詢,以便向公眾解釋(第三十八條)。然而,在實際操作中,採用此模式對政府的工作進行監管和表達利益取向之情況十分罕有,議員更多傾向提出議程前發言。回歸後,《澳門基本法》保障了立法會議員有權按照法定程式對政府工作提出質詢,質詢包括書面質詢和口頭質詢。當中,相對於口頭質詢,書面質詢對議員的規限性較低。根據澳門特別行政區立法會第3/2000號決議,口頭質詢由立法會專門召開關於質詢的全體會議進行,召開口頭質詢的全體會議需要議員先向立法會主席提交書面申請,並可就該質詢事項向政府提出不超過三個問題,立法會主席收到申請後須將副本派發給其他議員,並訂定在30日期限內(後來在1/2001號決議更改為15日和2/2004號決議更改為10日)接受其他議員提出口頭質詢,如果在限期內立法會主席收到的質詢不足3個,則口頭質詢程式便就此結束。相對而言,書面質詢的規限僅在於每週每位議員只能提出一個書面質詢,成為了「立法會議員根據基本法第76條規定參與政治事務愈來愈常用的方式」。而議程前發言的內容也常見轉化為書面質詢向政府提出,以期獲得有關當局的正式回復。事實上,書面質詢中較大量的議題與當時社會熱點議題/事件相關,也有不少是以求助個案作例子說明或引旨,在利益表達上具有一定的優點。一方面,議員因應個案而提出的書面質詢更具說服力,反映民意的真實訴求,且由於在一份書面質詢中能向行政當局提出三個質詢問題,因此大部分議員也充分利用這一機會,透過個案作引旨,說明問題的存在與嚴重性,並進一步引申至某一政策或施政範疇存在的不足。同時,因特區政府或其代表必須對書面質詢作出具有理據的書面回復,這也是把求助者的利益觀點直接反映予當局並獲得跟進回復的有效途徑。再者,由於每一議員每週僅能提出一次書面質詢,因此個案的選擇大多具代表性,又或經過總結多個個案的情況而提出,有利於平衡過於零散的利益表達。為此,因應書面質詢的提出具有限制性(每週一次,每次最多三個問題),但同時具有相當的規範性(行政當局必須回復)而使有關問題/政策得以闡釋、解答和後續跟進,議員提出的書面質詢一般均深思熟慮,在利益表達上具有較高的「代表性」。

同時,從立法會對行政當局的監督手段來看,書面質詢也具有相當的代表性。由於在政治氛圍上,澳門立法會議員傾向採用協商的方式達至共識,雖然在不少具爭議性的法案審議上各政治力量的議員壁壘分明,但在最終法案投票過程中均能取得共識而獲通過。然而,法案的具體執行和政策制訂往往與框架性的法律之間出現執行的偏差和其他原來沒有設想到的問題,立法會議員可透過書面質詢作為一種常用的監督方式,靈活地對政策的執行、評估、修訂等作批評監察。

自回歸以來,立法會議員提出的書面質詢數量持續上升,從回歸初期不足100份上升至2005-2006立法年度的265份,2010至2013各年上升至保持在超過500份的水準。為此,第四屆立法會(2009~2013)的書面質詢數量較第三屆(2005~2009)大幅增加35%,在兩屆議員人數相同的情形下,反映議員們更為積極透過書面質詢作利益表達。

當中,以直選議員較多利用書面質詢作為利益表達的平臺,因議程前發言或書面質詢是最為直接表達利益取向而又能讓大眾獲知的途徑,澳門各大報章和電子媒體基本上對相關質詢也有所報導。以第四屆立法會會期為例,全數12位直選議員均提出過書面質詢,且平均幾乎每週(連立法會休會期內)每位也提出一份。相較而言,間選和委任議員一般為社團的骨幹成員,在不少議題上可以社團成員的身份作利益表達,同時,他們也有一些屬政府諮詢組織的一員,可透過其他的機會或溝通管道表達意見,故此沒有迫切的需要透過書面質詢作為主要的利益表達模式。

二、從書面質詢看利益表達的特點

(一)書面質詢的分類

本文以澳門特別行政區第三屆立法會屆期(2005~2009)和第四屆立法會屆期(2009~2013)的書面質詢為樣本。根據立法會網站上載的書面質詢,2005~2009年共有1,453份,而2009~2013年則有2,049份。

由於立法會或特區政府暫時未有一套官方的範疇分類指引與規範準則,因此,筆者根據書面質詢提出的主旨和問題,把兩屆的書面質詢分為46個類別,當中包括難以具體劃分(因質詢涉及多個範疇且無明顯的優先性或質詢內容獨特且數量很少)而歸類的「其他」類別。同時,為便于分析,筆者依據類別的劃分將其組合為與澳門政府架構中各「司」相對應的五大範疇(即相關書面質詢的內容或提出的問題屬該「司」或其局級部門的工作範圍)。部分「跨司」而難以明確到底由哪一個「司」處理的質詢,則歸到「其他」類別。為作客觀量化分析,部分涉及不同施政範疇的質詢依據相關性和內容的側重性歸類為某一單一類別。

(二)書面質詢的分佈

第三屆立法屆期間澳門經歷了經濟的高速成長期,但同時受到2008年底的全球金融海嘯衝擊。2005~2009年,「勞工與就業」、「公務員」、「醫療衛生」、「公共行政」、「交通」與「環境保護」成為關注重點,首6位獲得最高關注度的範疇共占總體比例的36.6%。而2009~2013年議員書面質詢所關注的範疇基本延續上一屆的趨勢,較為突出的是「公共行政」和「房屋」。

在兩個立法會屆期中,「勞工與就業」和「公共行政」均具有舉足輕重的地位。雖然自博彩專營權開放後澳門經濟的迅速增長,使失業率由回歸初期的6.8%(2000年)漸次降低至2005年的4.1%及2009年的3.6%,可是,大量外地勞工的輸入(目前已占就業人口約1/3)以及黑市勞工的存在使勞工與就業問題仍是立法會內各政治力量(勞工界、商界等)的交鋒所在,也是市民最為關注的切身利益。另一方面,回歸前被長期詬病的公共行政體系在回歸後進行了一連串的改革更新,但無論是改革的成效又或由此對公務員利益所造成的影響也是議員們書面質詢的關注點。同時,因應經濟成長帶來的負面效應(交通擠塞、房屋價格高企、環境品質下降等)也逐步在此期間內浮現而備受注目。

另一方面,按範疇來劃分,可看到在這兩屆立法會屆期議員所反映大眾關注重點也有一定的轉變。「運輸工務範疇」由於涉及眾多具爭議性的社會議題———「歐文龍貪腐案」(以下簡稱「歐案」)、「公共房屋的興建進度和私人樓宇價格的調控」、「土地和公共工程批給」、「交通擠塞」、「專營服務的價格和質素」等,其占書面質詢的比例在兩屆均為最高。與此同時,原來占第二位的「經濟財政範疇」在第四屆立法會獲得的關注明顯較第三屆為低,當中,因應《勞動關係法》(俗稱《新勞工法》)和《聘用外地雇員法》趕及在第三屆立法會會期完結前完成審議通過,而經濟環境也從2009年逐漸走出金融海嘯的陰霾並重拾升軌,使得經濟相關的議題受到與往屆相比較少的關注,而「行政法務範疇」則取代進佔第二位。期內,除原來一直較廣受關注的公共行政議題(圍繞公共行政改革、政府部門架構重整、官員問責等)外,2009~2013年議員們進一步針對政府部門職能調整的落實、官員問責制和績效制度的執行等提出意見,加上就司法/法律法規的滯後、公務員薪酬福利等各類別關注度的提升,使行政法務範疇占質詢比例有所提升。

(三)書面質詢與利益表達

1.利益表達議題的適時性

比較兩屆立法會的書面質詢,可以看到,議員們對不同議題的關注與當時的社會經濟和民生態勢息息相關,例如2005~2009年第三屆立法會屆期正值《勞動關係法》和《聘用外地雇員法》的審議階段,勞資雙方曾出現不少針鋒相對的情況,雖然其時為經濟高速增長期,但雇主拖欠薪金之情況仍零星發生,而金融海嘯爆發後導致的裁員和減薪潮也使得「勞工與就業」的議題炙手可熱。又例如自2006年底「歐案」的曝光和其後經過一年多的審理,一直以來被社會詬病的土地批給欠缺透明度的問題備受重視,而澳門成功申報世界文化遺產後對歷史文物的保護與經濟發展需求所構成的矛盾,以及後來新城填海計畫的公佈,使得「城市規劃」與「土地批給」受到社會的較大關注,部分議員也相應就有關議題提出書面質詢。

相對而言,2009~2013年第四屆立法會屆期,在運輸工務範疇,由於房地產價格的倍升與及公共房屋的供應未能適時配合社會需求,市民對政府解決房屋問題的訴求日漸提高。為此,書面質詢中與「房屋」相關的比例由上屆的3.6%躍升至7.0%。另外,又如有關公用事業/專營服務質詢,原來在第三屆立法會屆期所占比例為3.5%,在到第四屆立法會上升至5.2%,其間適逢多起與巴士、電訊、電視服務等相關的事件,社會對政府有關公用事業收費、監管和服務質素等方面存有質疑。從以上情況可見,議員關注焦點並非固有和不變的,而是具有一定的適時性。

2.利益表達議題的多樣性

議員們最為關注的議題除因社會經濟發展而有所改變外,整體來說其關注點也日趨分散,議題的多樣性有所增加。第三屆立法會書面質詢最為關注的議題是「勞工與就業」,占總質詢比例的12.5%,但進入第四屆立法會書面質詢數量最多的則是「公共行政」,但其比例僅為7.9%。以兩屆立法會占首6位範疇的數量作計算,雖然第四屆較第三屆稍高,然而,以方差計算,2005~2009年各範疇占總數的比例之方差為4.6,而2009~2013年則為4.0,顯示2009~2013年各範疇受關注的比例之離散程度較2005~2009年為低,故此,反映各議題的書面質詢比例較為平均,不同範疇的議題受到議員們重視程度相若。

從利益表達議題的多樣性來看,間接印證了澳門市民的利益取向具多元化趨勢。部分議題是原有類別有所延伸,例如2005~2009年書面質詢中的「樓宇管理/維修/安全」,絕大部分提出的書面質詢事實上屬「樓宇管理」和「樓宇維修」兩大範圍。但2009~2013年書面質詢中,則近半針對「樓宇安全」,這不單與2012年發生的「善豐花園列為危樓」事件相關,也與居民總體對樓宇安全關注有所提升不無關係。另一情況是新增的類別,在2009年以前,書面質詢中並沒有直接提及「中產」概念又或針對「中產」需求提出質詢;同樣地,有關「動物保護」的質詢也是新生類別,展現社會發展所帶來轉變中之訴求。

3.不同政治力量議員利益表達的側重性

以政治力量劃分,澳門立法會議員可分屬6個不同的組別,分別為:「建制基層」、「新興民主陣營」、「建制商界」、「新興商界」、「本地葡籍」和「建制專業」。其中,「建制基層」是指一直以來在澳門政治生活中占主導地位之華人社團組織,主要指向澳門街坊會聯合總會(簡稱「街總」)、澳門工會聯合總會(簡稱「工聯」)和澳門婦女聯合總會(簡稱「婦聯」)等主要傳統社團;「建制商界」主要為與澳門中華總商會(簡稱「中總」)和其屬會社團等具密切關聯之競選團體和組織;「建制專業」類別則指向屬委任性質,並具專業背景的力量。「新興民主陣營」是指20世紀80年代開始興起的各類民生派和民主派力量,其支持社團成立年期相對較短和規模較小;而「新興商界」則主要為90年代中期後新生之商界力量,其未被屬建制的傳統社團所吸收而透過在新體制下實現其利益表達,包括博彩業的力量;「本地葡籍」主要指的是土生葡人的力量,也包括在澳門以外出生但在澳門長時期工作的葡籍人士。不同政治力量議員的利益表達側重性各有差異,與其職業、社團背景以及進入立法會方式等因素有關。

通過統計上的驗證,顯示各政治力量對不同範疇的關注具有顯著的差異,其對特定範疇存在相對的關注或忽略。再者,不同政治力量所關注範疇的側重點雖然有別,但也會隨著社會議題的轉變而有所變更。此外議員人數和質詢總量的增加,也使書面質詢的關注範圍有所擴大。

相較其他政治力量,建制基層除對「勞工與就業」議題一直密切注視外,因應社會經濟環境的急速變化,其對「食用品安全、價格與權益」和「樓宇管理/維修/安全」的關注也相對突出。新興民主陣營雖提出不少關於「政府管理」和「勞工與就業」的問題,但相對來說其關注側重點為「土地與整體規劃」和「房屋」,且兩者均是其連續兩屆持續關注的焦點。

因透過書面質詢作利益表達的本地葡籍代表在兩屆立法會中均僅有一位,曾為公務員的身份和作為公務員團體的領導使其側重代表公務員發聲,有關「政府管理」議題,在兩屆均占該議員書面質詢總數的一半。

來自新興商界的代表,基本上均透過直選進入立法會,因此其也較建制商界更加積極爭取選民的支持,並對多個範疇有所關注,其書面質詢議題較之其他政治力量更為平均,當中,以「社會安全」、「交通」、「經濟與產業」和「司法/法律法規」相對突出。

與之相反,在2005~2009年建制商界較少透過書面質詢作利益表達,且主要以聯合提出的形式表達雇主利益當中,因應外勞審批的情況而提出的書面質詢(「勞工與就業」)數量較多。但自2009年因新增一位來自直選的建制商界議員,在其帶動下該政治力量的書面質詢數字急升,關注重點集中在「社會服務與保障」和「教育及醫療」。

三、存在的問題

回歸後澳門處於較快社會變遷的轉型時期,隨著社會的不斷發展,利益的種類隨之變化,並出現新生的利益,一旦足以引起社會支援,它們就將要求被承認。從分析兩屆立法會書面質詢中展現的特點所見,雖然基本上立法會的各個政治力量因應社會的變遷而在利益表達上具有適時性和多樣性的特點,可是,由於大眾的要求往往源自個人的自身經歷、朋輩影響又或傳媒報導,形成的速度較快,也期望能獲得及時的反映和跟進,為此,在大眾要求的提出與立法會議員作利益表達之間容易出現時間差。如在房屋問題上,雖然自2005年伊始市民對日漸升溫的樓市和房地產投機活動有所關注,但在2005~2009年屆期,議員對房屋(包括私人樓宇和公共房屋)提出書面質詢數目不多,也有部分政治力量對房屋範疇相對忽略,及至2009以後,私人住宅單位價格(以每平米平均成交價計算)迅速颷升,並大幅度高於市民收入水準(人均本地居民總收入)的增幅,且有日漸拉遠的趨勢,房屋問題成為了社會關注焦點,在第四屆立法會議員們就此主題的質詢也相對較上一屆期積極,但在時間上出現出一定的時間差。

再者,建制商界、新興商界和建制專業的政治力量在議席數上具有明顯的優勢(占議席數超過2/3),但其利益表達的相對單一性和不確定性使得部分群體的利益未有得到足夠的關注,例如專業人士的利益訴求、「夾心」階層的生活需要、社會的文化道德需求,又或是因僅有某一政治力量的相對關注而使一些新生但跨界別的社會訴求沒有及時獲得相應的關注和回應,如公用事業、土地批給和城市規劃等,未能有效發揮立法會應有的代表和監督作用,形成利益代表的缺位。

另外,雖然按規定政府應在行政長官收到書面質詢之日起30日內作出書面回復,但從實際效果來看,不少的書面質詢並未得到及時回應。同時,由於書面質詢對政府的約束力有限,也有部分書面質詢的回復出現「答非所問」或「不著邊際」的情況,需要行政當局有所正視。由此,使得部分議員重複追問已提出的質詢問題,又或就質詢的回復再作跟進提出相類似的質詢,形成惡性循環,原有的質詢問題沒有因議員的提出而獲得適當的跟進處理,而社會的其他訴求則因某一質詢議題的重複提出而擠佔了其表達的空間,使書面質詢的效果沒有充分的顯現。

書面質詢是立法會議員作利益表達的一個重要途徑,也是在澳門的治理框架中,體現立法會議員與市民大眾的一個互動過程,及時的表達和跟進將有助社會治理系統的建立。本文的書面質詢研究,一方面反映了在社會經濟轉型的情形下,社會訴求透過立法會議員作利益表達正持續演變,同時也從一個側面顯示利益表達的及時性和廣泛性仍有待進一步的加強。

(蔡永君/文)