全國人大常委會法制工作辦公室副主任張榮順昨日在出席澳門法律工作者聯合會的座談會時指出，將來設立的非政權性市政機構不能走過往由選舉產生的市政議會這條路，指若市政委員由選舉產生，本質上便是設立市政議會，若非政權性市政機構由市政議會及執行機構組成，實際上是恢復澳葡時期二級地方政府的市政自治制度。他強調，《澳門基本法》已經否定澳葡時期設立的市政自治制度模式，因為它將會超越中央授予澳門特區的高度自治權，越過政府授予市政機構自治的權力，必然帶來極大混亂。張榮順指，最近有人提出要設立由選舉產生的市政議會，亦有人說不設市政議會便是民主倒退。認為其潛台詞是澳葡時期比現在民主。這已非法律問題而是立場問題，「對於立場問題我無話可說，你在中華人民共和國澳門特區行政區，認為澳葡時期的殖民統治比現在還民主？荒謬！」

張榮順的演講內容，有如醍醐灌頂，頗有啟發性，應能精確清晰回答當前在設立非政權性市政機構諮詢工作中的一些政治訴求。張榮順自三十年前在北京大學獲法學碩士學位後進入國務院港澳辦工作之後，就一直在從事與基本法相關的工作，曾作為香港、澳門基本法起草委員會秘書處的工作人員，參與了兩部基本法的起草工作。二零零一年起歷任國務院港澳辦法律司司長、全國人大常委會基本法委員會研究室主任；二零一三年三月任全國人大常委會法制工作委員會副主任、香港基本法委員會副主任、澳門基本法委員會副主任。因而是研究及詮釋基本法的權威，再加上昨日的演講，揭露了在中葡談判過程中，葡方曾經提出市政自治制度，是要仿照英國人在香港搞「還政於民」，意圖以市政自治架空特區的高度自治，架空特區政府的秘聞，就更使人們《澳門基本法》規定市政機構是「非政權性」，原來是「有所本」，是在法律範疇中蘊含著濃烈的政治問題。

實際上，當年澳葡政府解散只是屬於諮詢組織的市政委員會，改制為帶有政權性質的市政議會，就有不少葡裔居民朋友對筆者說，文人澳督要把類似里斯本市議會、市政府的地方政權機構的做法引進澳門。但礙於《中葡聯合聲明》已經將《澳門組織章程》規範立法會的產生方式，以「多數成員由選舉產生」的表述確定下來，而基本法也正在起草過程中，正為市政機構的存廢問題進行熱烈爭論，澳葡政府就「不好意思」全盤照抄葡國市議會「普選產生」的「代議政制」模式，而是仿照立法會產生的「半代議政制」模式。

市政議會既然是「半代議政制」，就帶有政權的性質。這不但是因為其大部份成員是經過正式的全民選舉而產生，具有「民治」的性質，而且還因為它具有可自行通過財政預算等的權力，已等於是地方權力機構了。實際上，當時的澳門和海島兩個市政議會，是以一個城市的市議會的形式處理的；但又並非完全是市議會，因為其行政委員會主席，是相當於「市長」。回歸前的市政議會擁有的職能，也具有政權的性質。實際上，市政議會享有行政和財政的自治權，其一些主要職權如審議通過市政執行委員會的活動計劃；討論、通過市政區預算及補充預算；審議市政區的工作報告，決定市政廳各部門的組織架構及人員編制；通過市政廳的對外借款等，這些就已經是政權機構行為。是；監督市政執行委員會的工作；監督市議會決議的執行，對市政執行委員會的工作提出質詢等。

「四二五革命」後尤其是中葡建交後被派來澳門出任澳督的左派軍人，雖然反對殖民之爭，但選舉意識卻並不強烈，尤其是注意避免抵觸中葡建交的秘密協議，因而在市政機構的設置問題上，是諮詢性質的市政委員會。但在一九八六年總統大選首次由文人當選（蘇亞雷斯），並首次委派文人出任澳督（先是馬俊賢，後是文禮治），這些原來就是來自總統競選委員會成員的左派文人，在「抬轎」後想轉換角色去「坐轎」（馬俊賢就被蘇亞雷斯視為「接班人」），要在澳門獲取政績以積累參選資本，計劃返回葡國國參選政治公職以至是總統的選舉，因而他們就十分注重選舉問題。因此，文禮治在設計市政機構制度時，就引進了葡國的市議會選舉的制度。當然，也不排除是對在中葡談判中，中方沒有接納葡方「設立市政自治制度」建議的「反制」，並以已經設立市政議會的「既成事實」，「迫使」中方在起草中的基本法，加進市政議會這個政權性市政機構的元素。

正因為如此，就促使中方更為堅定市政機構必須是非政權性質的立場，並將之化為《澳門基本法》的第九十五條：「澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委托為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。」這就決定了澳門特區的市政機構是「非政權性」的，所以不是一級政權機構，不能行使統治權，不具有管理澳門地方政治事務的權力，其公共管理的職能也只能來自於政府的授權和委托。因此，恢復回歸前由選舉產生市政議會議員的做法，就是回到政權性市政機構的老路，不符合《澳門基本法》有關「非政權性市政機構」的規定。

既然是非政權性的市政機構，就已經注定了其成員將不會是由選舉產生。因為為實施「代議政制」而進行的選舉，選舉標的物都是政權機關，如總統、國會等。何況，既然是公辦選舉，就必須透過系列公權力來實施，包括行政長官宣布選舉日期，設立選舉管理委員會主持選務工作，發動大批公務員進行具體的選務工作，對觸犯選舉法者以公訴訴諸司法機關，等。這些，都是屬於公權力行為，倘市政機構也是以此程序產生，那就是政權性的市政機構了。

某些人老是把選舉說得那麼香，請看看台灣地區的選舉亂象吧。四年一次的選舉，使得在位者提前一年就想著如何透過選舉來爭取連任，或是使自己所在政黨爭取實現長期執政的問題，而沒有用心搞好經濟建設；而在野者為了推翻對手，也濫開「空頭支票」滿足選民，即使是有長遠規劃，也是為了針對其對手，而且一旦實現政黨輪替就推翻其前朝的規劃，那管他「一地雞毛」。而且，選舉是要錢的，雖然法令有要求申報，但其實都心知肚明，所申報的數據都是假的，執政的選舉經費遠大於申報資料，往往動輒就是「億億聲」。在當選後，當然希望能盡快收回成本。但所擔任的公職的薪水並不高，那就只有透過官商勾結，爭取連本帶息取回了。這也正是發展中國家和地區的公職選舉，選舉出來的領導人，有不少被「秋後算帳」甚至仍在任中就揪出（如朴謹惠）。哀哉，許多人望於「民主選舉」，卻是選出個大貪污犯。因而曾有人虐笑曰：果萬將來真的實行普選行政長官，可能還是施放「蛇齋餅粽」者勝出，那些終日價宣揚「雙普選」者，只不過是「為他人作嫁衣裳」而已。

正因為如此，有人提出了「臺灣的政治亂象毀滅了多少大陸同胞的民主夢？」的命題，指出有多少曾經心向西方民主，完全擁抱選舉政治的人，在看到今天臺灣，香港的政治亂象之後，從心有戚戚到心有餘悸，開始重新審視什麼樣的政治體制，民主方式才能與中國的文化，社會，教育水平，經濟成本相適應。實際上，選舉不等於民主，而票數多寡也不必然詮釋了整個選舉內涵。雖然選舉是民主的一個指標，但它卻是一個不甚重要的指標。選舉也不是萬靈妙丹，選舉必然簡化政治的全貌。選舉雖忠實地記錄了選民的偏好，但卻忽略了他們的動機及理由。民主的過程貴於協議思辯，未經協議思辯，一般選民雖有選擇的權利，卻無選擇的餘地，就無法真正做到選賢舉能。