具有澳門特色的雙重式社會保障制度

非強制性中央公積金制度於2018年1月1日實施,18歲以上的澳門永久居民可以參與計劃,投放在央積金制度內的資金連投資回報一般情況下在65歲才合資格提取,央積金制度的宗旨是為澳門居民的未來退休生活提供保障。

央積金制度現階段為非強制性,澳門居民可透過個人參與,或透過已設立央積金制度的僱主參與計劃,每位年滿18歲的澳門居民均設有帳戶,結構如下:行政會完成《非強制性中央公積金制度》法案後,特區政府已將之提交立法會排期審議。就此,特區政府設想的雙層式社會保障制度,即將設立。不過,考慮到本澳的經濟實體多是中小微企,財政實力有限,而且近年整體經濟放緩,中小微企的經營並不容易,為避免增加其經營者的負擔,因而將其第二層的中央公積金制度,從最初曾計劃的全民強制性改為非強制性,亦即由僱員和雇主協商參與,並允許個人自願參與,在實施三年後再作全面檢討。這是實事求是的態度,也是靈活「執生」的工作方法,充分體現了特區政府「以民為本」的科學施政態度,具有澳門自己的特色。

實際上,實行全民強制性的社會保障制度,這為世界上一些主要國家所採用。但澳門的情況有所不同,其一是澳門的政治體制並非是議會主導,政府政策不會受到議員們為選票考量而討好選民的民粹主義的牽制,因而在作出決策時,考慮面就較為全面些,不單止是要為僱員的權益著想,也要為雇主的經營條件考量。其二是澳門已有作為社會保障制度第一層的社會保障基金,為廣大僱員及自僱人士提供了最基本的社會保障,包括養老金、殘疾卹金、疾病津貼、失業津貼、喪葬津貼、出生津貼、結婚津貼、肺塵埃沉著病賠償、因工作關係所引起的債權等;另外政府也設有純由公共財政支付的社會援助制度,包括經濟援助、最低維生指數、殮葬費、緊急援助金、災難性援助金等弱勢家庭特別援助、敬老金等,而不像實行強制性社會中央公積金制度的國家和地區,只有該項單一性的社會保障制度,因而澳門實行強制性中央公積金制度的迫切性就不是那麼強烈。

不過,「全民供款、全民受保」和「互助共濟、共同承擔」有機融合並互補強化的原則,仍然是世界上社會保障制度的主流,在經過三年的非強制性中央公積金制度的實踐後,進行全面檢討,倘條件成熟,還是有必要將第二層的社會保障制度,進化為強制性及全面性的中央公積金制度的。而從目前的設計看,雙層社會保障制度的制訂,是為完善原來的社會保障制度,通過擴大第一層的社會保障基金保障網實現「全民供款、全民受保」,令到居民享有最基本養老生活保障。但由於社會保障基金仍以公共資源投入為主,勞資雙方的供款額偏低,單靠政府注資不能長久維持基金的可持續運作,也不符合社會保障必須由僱主、僱員和政府共同承擔的原則,因而有必要遵循「互助共濟、共同承擔」的原則,再增加第二層的中央公積金制度,除政府財政盈餘部分投入外,主要靠僱主和僱員共同供款,以進一步提高居民的退休保障水平。

雙層社會保障制度,是一個統一的社會保障體系,第二層退休生活保障是對第一層社會保障的補充,而第一層社會保障則作為第二層退休保障的基礎,主輔分明,使澳門居民在退休後得到由社會保障基金提供的「基本」和「最基本」保障的基礎上,提升到由非強制性的中央公積金提供的「較佳」和「較寬裕」的保障,而且還可以作為基金儲備,使其保值增值。

由於第二層的中央公積金制度,個人也可以參加,亦即受保障的對象由僱員擴至全民自願參加,所有永久、非永久居民均有平等參與權利,非工作人士、家庭主婦、企業主或以前因種種原因不被納入社保的人士都可以自願被納入社會保障的範疇,這就體現了社會保障體系的普遍性原則和利益普惠原則。其最大的亮點在於可以將所有的澳門居民納入社會保障制度中,為澳門居民提供基本的退休保障、養老保障和社會保障,不再局限於保障本地僱員的退休生活,比此前的單層保障制度覆蓋面更廣,保障面更全面。但基於澳門的特殊性質,採取了循序漸進的方式,先是試行非強制性,在實行三年後進行全面檢討,取得經驗後再確定是否推進為強制性或全面性,這種方式也具有澳門自己的特色。

社會保障制度是社會安全的「穩定器」,也是大眾市民生存的「安全網」,完善的社會保障體系是構建和諧社會的重要內容和重要保障。只有逐步建立覆蓋全體居民的社會保障體系,才能有效應對澳門特區人口逐漸老齡化提出的要求,推動經濟社會全面協調可持續發展;才能切實實現好、維護好、發展好全體澳人的根本利益,做到發展為了民眾,發展成果由民眾共用,讓社會「穩定器」更穩定,讓民生「安全網」更安全,促進社會和諧。

由於各國、各地區的國情、區情和歷史條件不同,在不同的國家、地區和不同的歷史時期,社會保障制度的具體內容不盡一致。但有一點是共同的,那就是為滿足社會成員的多層次需要,相應安排多層次的保障項目。一般來說,社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等組成。其中,社會保險是社會保障的核心內容。全球的社會保障模式,大致可分為國家福利、國家保險、社會共濟和積累儲蓄四種,分別以英國、前蘇聯、德國、新加坡為代表。而目前特區政府所設立的社會援助制度,包括經濟援助、最低維生指數、殮葬費、緊急援助金、災難性援助金等弱勢家庭特別援助、敬老金等,是屬於第一類的「政府福利」性質;第一層社會保障制度亦即社會保障基金,則類似低層次的「社會共濟」模式,即由政府、企業、個人三方共同為社會保障計劃融資,第二層次的中央公積金制度,則是較高層次的「社會共濟」模式。今後倘能升級為強制性的中央公積金,那就是最高層次的「社會共濟」模式了,這應是未來的改革趨勢。實際上,個人責任的強化已經成為全球社會保障制度改革的共識。

彈丸之地的澳門,六十五歲以上老人目前已經超過總人口的百分之九。根據推算,到二十年後的二零三六年時,澳門人口將超過七十五萬,長者將佔總人口的百分之二十點七,即每五人中就有一位是六十五歲以上的長者。隨著澳門步入老齡化社會,社會保障制度的負擔將日益沉重。而按照法國作家司湯達所說,「老人受尊敬是人類精神最美好的一種特權」。因此,及早未雨綢繆,建構好安全可靠的社會保障機制,有效保障養老資金的來源和養老基礎設施的需求,不斷完善養老服務體系、豐富養老服務公共產品,滿足養老需求,讓澳門特區真正保障長者實現「老有所養、老有所樂」的晚年生活圖景。特區政府已經表示,政府保證會投入足夠的資源,比如,政府可以通過調整源自博彩稅收的款額比例,加強在社保方面的投入,維持社保制度的穩定性和持續發展。這表明,在推出新的社保制度之後,政府仍然堅持「主導承擔」的姿態,為新社保制度的可持續發展提 供強大而堅實的根本保證,真正做到「以民為本」。

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