「小村大債」之困

  2022年過年期間,馬學梅和一位當村支書的親戚聚餐,注意到「村級債務」的概念。作為民盟寧夏區委會參政議政處副處長,馬學梅從2017年至2022年到上百個村莊參與扶貧工作,但之前未曾特別留意過這個問題。
  回家之後,馬學梅收集並閱讀了大量資料,又對從前扶貧去過的二十多個鄉鎮村幹部做調查,形成了一篇以社情民意形式撰寫的文章,遞送到民盟中央。出乎她的意料,這篇文章不僅被民盟採用,並最終在2023年的全國兩會成為民盟中央的集體提案之一。
  「小村大債」已經成為一個不容忽視的問題。據農業農村部抽樣調查顯示,截至2019年上半年,在全國70萬個行政村中,村級債務總額已達到9000億元,村級組織平均負債達130萬元。
  幾位近年來到多地村莊進行過調研的專家均對《中國新聞週刊》表示,村級債務分佈範圍極廣,從南到北,從西到東,無論是發達地區,還是欠發達地區,他們所調研的村莊幾乎都有村級債務。不少村莊債務近百萬,而負債最嚴重的村莊,只有一兩千人,負債卻高達幾千萬。他們指出,「小村大債」已經是我國實施鄉村振興的「攔路虎」,抑制村級債務增長迫在眉睫。
  幾十年前的舊債
  周向前是中部某省份的一位村副書記,在村子裏工作接近15年。在他的記憶中,村子一直都有負債。2020年下半年,農業農村部印發《關於開展全國村級債務摸底調查的通知》,要求各地切實摸清村級債務情況。根據周向前所在村的統計,其村級債務超過200萬元。
  在該村超過200萬元的債務中,有幾十萬元是「舊債」,也就是1990年代至2006年全面取消農業稅之間村集體形成的債務,這被學界稱為「傳統村級債務」或「舊村級債務」。
  「原來農業稅費任務重,不少農戶無法上繳稅費,只能是村集體為農戶墊付稅費,借款完成稅費上繳任務。」周向前告訴《中國新聞週刊》,幾十年來,有一些農戶經濟狀況好了,就把錢還給了村集體,抵了債務,還有一些農戶直到現在還沒有還上,因此債務延續至今。
  舊村級債務在農村是普遍存在的。武漢大學社會學院教授、中國鄉村治理研究中心研究員呂德文曾到多地農村調研村級債務,他對《中國新聞週刊》說,目前村級債務總額中,有相當一部分是稅費改革前形成的舊村級債務。
  舊村級債務中,除了因收繳稅費導致的債務,還有一部分是村集體為完成上級的經濟考核任務而舉債興辦集體企業形成的。
  華南理工大學公共管理學院教授黃岩在2019年曾到湖北省某村進行了為期20天的田野調查,據他瞭解,該村1990年代接到上級要求,必須興辦桑樹基地等三個產業,但在投入大量資金後,三個專案僅持續1年時間就在1996年全部破產,並留下了21萬餘元的村級債務。
  舊村級債務的債權方構成較為複雜,呂德文說,村集體除了會向銀行、農村信用社以及民間金融機構借貸,也會以較高的利息向村幹部和村民借款。
  根據武漢大學社會學院教授桂華所著《村級債務的「堵」與「疏」》一文,農村稅費改革前,全國村級債務規模約為3600億元。當時,學界一度將村級債務視為基層治理中的最大難題之一。
  稅費改革後,舊村級債務被「鎖定」,債務利息不再增長,留著逐年化解。一些村子的債務在稅費改革後的十餘年內已逐漸還清,但在呂德文調研的村子裏,有些村直到現在還在償還二三十年前的舊債。
  王麗惠是南京師範大學法學院副教授、中國法治現代化研究院研究員,近幾年來每年暑假都會到農村進行調研。在她調研的一個村莊,一位退休村幹部曾在幾十年前借款給村集體,後來他罹患癌症,缺錢醫治,但手中的白條始終沒有兌現,直到他去世,村集體欠他的債都沒有還清。
  建設性債務是主要來源
  在周向前所在的村子,村級債務更多還是來源於2006年全面取消農業稅之後形成的新村級債務。
  走進村口的仿古門廊,道路兩旁綠樹成蔭,曾經雜草叢生的堰塘,經過整治已經成為點綴村莊的風景,新建的村民廣場也是全鎮最大的。而在整潔的村容和嶄新的樓房背後,是多年累積的村級債務。
  多位專家對《中國新聞週刊》表達了類似的觀點——因村莊建設導致的建設性債務是新村級債務的主要來源,專案制則是新村級債務產生的制度背景。
  取消農業稅後,國家公共財政資源是以專案制為主要形式向農村輸送的。黃岩指出,中央政府為了保障專項轉移支付體現政策目標,往往要求地方提供30%~60%比例不等的配套資金,村莊在承接專案時也需要一定資金投入,其目的之一在於對基層政府或地方社會產生激勵作用。但是,很多村子沒有能力籌集相應的配套資金,只能採取借債、欠款等方式,因而形成村級債務。
  以周向前所在的村子為例,該村從2006年到2018年陸續實施了通村公路硬化專案,目前硬化公路總公里數接近19公里,總投資額達到600萬元左右。周向前說,前些年,按照3.5米寬的鄉村公路建設標準,上級補助資金為每公里10萬元,2018年補助資金標準上調至每公里20萬元,總體計算下來,該村的通村公路硬化專案約有一半資金是村裏配套的,因此形成了一定的村級債務。
  還有一些村莊建設的專案是在專案驗收之後,通過「以獎代補」的形式獲得資金,前期需要村裏墊資。浙江省麗水市縉雲縣的黃碧街村在2019年開展了小城鎮環境綜合整治,麗水市農業農村局工作人員吳玉平對《中國新聞週刊》說,該村的小城鎮環境綜合整治專案先後投入基礎設施建設資金3024.24萬元,其中「以獎代補」的財政資金支持204萬元,占比僅6.7%,其餘的資金由村級向村民籌建,導致大量債務產生。
  在建設性債務之外,新村級債務中還有一種因集體經營專案產生的經營性債務。
  不過,多位專家指出,經營性債務在村莊並不多見。在王麗惠調研過的村子裏,還沒有產生經營性負債的。呂德文也幾乎沒有調研過存在經營性負債的村子,在他看來,許多村莊在2000年左右已經因為舉債發展集體經濟得到教訓,因此不會輕易因發展集體經營專案而欠債,「極少數村莊有經營性債務,要麼是村莊有得天獨厚的條件,例如適合開發旅遊,要麼是村幹部比較自信」。
  據《中國新聞週刊》瞭解,村級債務中經營性債務占比高的村子大多位於長三角、珠三角地區。浙江省麗水市的村莊就有這樣的例子。吳玉平對《中國新聞週刊》說,截至2022年6月底,麗水市有986個村子有村級債務,負債金額共計5.93億元,其中集體經營性負債約為3.73億元,占比接近63%。
  值得注意的是,麗水市諸多村莊的經營性負債體現為投資,具有一定的清償能力。2017年,麗水市青田縣出資在平湖經濟技術開發區建工業廠房,產業園專案首期投資1.47億元。據青田發佈報導,該產業園專案建成後每年可為青田縣的村集體經濟增加收益1470萬元。吳玉平提供的數據顯示,麗水市村級債務中,3.73億元的集體經營性負債推動形成資產6.09億元,年度收益4722.45萬元,平均收益率達12.64%。
  但是,不是所有經營性債務都能取得收益。當村莊自身條件一般或是村集體經營能力有限,經營性債務可能會成為難以填滿的窟窿。黃岩在廣東調研時發現,一些城市周邊的村莊為了發展經濟,向銀行借貸在村裏建了工業園,期望工業園建成後租給企業,形成穩定收益,但是一部分工業園的設計不科學、招商不順利,專案經營失敗,因此形成村級負債。
  新村級債務中,建設性債務由於主要是各類拖欠的工程尾款,是無息債務,債權人主要是工程隊老闆,具有私人性。王麗惠發現,許多鄉村工程在招標時就要求老闆帶資建設。老闆同意行政村的欠債也有經濟理性考量,例如工程專案有一定利潤空間,即便被村子欠了幾萬元債務仍可盈利,並且這些債務相當於純利,每年還一些就可以。
  經營性債務則主要是向當地農商行、信用社的貸款,還有一些是向「先富起來的村級精英」的借款,往往是有息債務。
  經營性債務可能會比建設性債務更棘手。呂德文指出,建設性債務形成後其實就鎖定了,不會增長,但經營性債務可能會造成一系列連鎖反應,當地為了盤活經營性專案有可能持續投入,使得債務越滾越大。
  「資源下鄉的一種異化結果」
  在黃岩看來,如果說舊村級負債是一種資源擠壓型負債,新村級負債則是一種資源輸入型負債,形成於21世紀以來國家大規模自上而下向農村輸入資源的過程中,是資源下鄉的一種異化結果,「產生巨額新村級債務的原因當然不在於資源本身,而是在於資源落地的操作方式」。
  專案制對於配套資金的硬性要求往往是導致新村級債務產生的直接原因,但新村級債務形成的根源並不能完全歸結於此。
  呂德文在調研中發現,一些歷史上是「好村」的村莊,後來反而成了「差村」,是因為他們承擔了地方的示範任務,包括美麗鄉村建設、旅遊開發、人居環境整治等,他們必須要推進政策硬性要求的建設專案。這其中,有很多工程是不那麼必要的,「我調研的村子裏,債務比較龐大的,都是因為搞形式主義工程欠了債」。
  黃岩曾經調研的湖北省某村是一座傳統的農業村莊,共有村民1476人,約一半村民常年外出務工,空心化嚴重,該村所屬鎮在縣域GDP排名倒數第二。在這樣一座村莊,截至2019年底的負債高達270萬元,最主要的原因是村辦公大樓建設及其周邊環境整治。黃岩說,該村的整治工程從一進村莊就可看到的「村辦公大樓」開始,因為它不僅承載著公共辦公職能,而且在一定程度上是看得見的「亮點」,是「需要的成績」。
  黃岩指出,政績工程下的利益合謀,是新村級債務形成的內在動機。「資源在下鄉工程中,不單單要發揮供給農村公共品的作用,它同樣承載著各個行為主體多種意圖。工程就是一塊『肥肉』,是各種利益主體參與到這些專案的建設中,上級政府要政績,村集體要面子,村幹部要利益。」
  在新村級債務形成的過程中,部分村幹部的「活躍」確實不容忽視。王麗惠說,堰塘、道路等基礎設施建設關乎村民對村幹部的評價,關乎村幹部是否能夠連任,也是村幹部在任期間有所作為的體現,因而,即使借債某些村幹部也必須推進。另外,王麗惠發現,在專案工程建設上,某些村幹部多抱著「要麼不建,要建就要建好」的想法去建設,所以支出常超出預算。
  需要指出的是,造成新村級債務的基礎設施建設中也有相當一部分並非不合理的「臉面工程」,而是必要的村莊建設。
  周向前說,這些年來,他所在的村子對於爭取各項專案很積極,因為包括開挖清洗堰塘、維修整治管道等在內的工程是農戶真正需要的,「改善了農戶的生活環境,也提升了他們的生活幸福感」,所以雖然這些建設帶來了負債,但周向前認為,利益大於負擔。
  「新村級債務形成的另一個根源,就是村級『造血』能力薄弱,而農村的基礎設施欠賬太多。」黃岩說,1990年代,村裏可能有一條土路就夠了,但現在農村需要更好的基礎設施,村集體只能硬著頭皮建設。
  新村級債務對村莊社會帶來的影響是多方面的。
  周向前直言,這幾年因為村子有債務,在開展各項工作時總是放不開,顧慮很多。呂德文也認為,債務對村級組織影響很大,相當於村幹部的主要任務不再是搞建設和服務群眾,整天為怎麼化解債務焦頭爛額,「債務不化解掉,等於整個村就僵死在這裏了,幾乎不可能把村莊發展好」。
  經過在湖北某村的調研,黃岩發現,新村級債務困局還會造成基層權力僵化和固化,多數村民和村幹部不願意接替巨額村級債務的「爛攤子」。
  還有一種更為極端的情況——儘管工程隊老闆作為債權人,通常希望與村級保持良好的關係,但近年來工程隊老闆將村委會告上法庭的案件變得越來越多。
  以山西省高平市為例,該市常住人口45萬餘人,轄15個鄉鎮或街道、304個村民委員會或居民委員會。最近幾年,高平市涉鄉鎮(街道)政府(辦事處)和農村(社區)組織債權債務案件數量飆升,2016年1件,2017年52件,2018年114件。高平市人民法院副院長吳玲玉在一篇調研報告中指出,高平市基本上所有鄉鎮(辦事處)都涉及債權債務案件,債務金額達數千萬元,而且作為被告的鄉鎮(辦事處)、村委(居委)基本上全部敗訴。
  當村集體資產有限,村委會不配合執行,不僅影響村委會及其組成人員,也會拖累整個村莊的發展。
  2019年,河南某村委會的法定代表人因為拒絕履行法院支付工程款的判決而被強制拘留。還有一些村委會成為了「老賴」,被法院納入「失信被執行人」名單。根據《關於加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》,成為失信被執行人的村委會將在參與政府投資專案、獲取補貼和政策支持、獲評文明村鎮獎項等方面受到限制。
  馬學梅說,當村幹部成為「老賴」,整個村子的運行會更困難,除了在參與專案、獲取補貼時受限制,村幹部所有的培訓活動、外出學習也會受影響,因為坐不了高鐵、飛機,「往往就得換人,但這一波人下去之後,債務依舊沒解決,(施工隊)再告,(新的村委會)再變成『老賴』」。馬學梅指出,一定程度上,村級債務會對基層治理體系和治理能力現代化帶來很大的負面影響。
  化解之難
  如今,對於存在村級欠債的村莊,化解債務已經成為頭等大事。
  但在村集體經濟收入較低的村莊,化解債務並不容易。根據農業農村部的數據,截至2019年底,浙江省已全面消除集體經濟年收入低於10萬元、經營性收入低於5萬元的薄弱村。但是王麗惠指出,排除江浙滬、珠三角的省份,全國很多村子的集體經濟年收入仍不超過10萬元,甚至在她調研的村子中,絕大多數的村集體年收入在5萬元左右。
  周向前說,其所在村子的村集體年收入就不超過10萬元,對於償還村級債務作用輕微。前幾年,該村有一大部分債務得到化解,主要靠地方政府徵收該村集體土地得到的收入。
  很多村子都像周向前所在的村子一樣,通過尋找外部資金化解村級債務。王麗惠舉例說,比如通過土地增減掛鉤,「在土地上找錢」,她還調研過一些村子,會通過接受水庫移民、獲取移民扶持資金的方式化解村級債務。
  周向前提到了一個詞語,「化緣」,當村集體經濟很難增收,村幹部只能到對口幫扶單位去多溝通,或者去找一些有能力的人,先「化緣」一些資金渡過難關。
  為了化解債務,周向前所在的村子還在繼續「跑專案」。呂德文說,這是很多村子的選擇,因為這些村莊沒有能力賺錢化解債務,只能通過不斷跑新專案,用新專案的資金去還舊專案的債。而申請越多,就意味著村子要配套的資金越多,於是陷入一個怪圈:往往是國家投入得越多,專項資金下達得越多,村級債務就會越多。
  「其實就是拆東牆補西牆」,王麗惠發現,當村莊以「跑專案」作為填補債務的主管道,往往會造成「滾雪球」困局,這中間會充滿了關係運作,產生資源損耗和權力尋租。
  王麗惠還指出,「跑專案」的債務化解方式也會導致村與村的建設能力失衡。「專案資源越多的村,村幹部聲望越高,越容易得到上級政府的認可,能爭取到更多專案,且專案越多的村,村莊建設越好,上級政府也越認為村幹部能做事,專案批給這樣的村,也更放心,因而債務可以持續化解,但也在持續積累;而資源少、建設少的村越來越缺專案資金,村莊建設越發停滯,債務也無法化解。」
  「小村大債」的化解難題已經引起了各方關注。民盟中央在今年兩會期間提交的提案中提出了一種倒逼機制,建議建立和落實「第一責任人」制度,明確各鎮(街)鎮長(主任)和各村民委員會主任是化解村級債務的第一責任人,把村級債權的回收率、債務償還率、資產增長率和是否出現新增債務作為鎮村幹部工作考核的重要內容,同時把考核結果與幹部的報酬、評優、提拔等掛鉤。
  目前,已經有一些地方在推進村級債務化解時引入類似機制。2023年1月,中共麗水市委組織部和麗水市農業農村局印發了《村級債務化解工作指引(試行)》,其中指出對負債100萬元以上的村,由縣處級領導包村化解債務,逐村制定方案。
  除了探索化解已有村級債務,如何從源頭防範新增村級債務,也是亟待探索的。周向前說,其所在村莊上級政府從2021年強調不允許舉債搞建設,所有專案在動工之前要由鄉鎮一級把關資金籌措情況,「卡得很嚴」,如果想新增債務,幾乎不會通過審批。
  上述麗水市的《村級債務化解工作指引(試行)》也強調要從源頭上遏制債務,包括要建立新增債務負面清單和加強新增債務審批管理。
  除此之外,多位專家提到,村一級專案施工的方式還可以優化,以避免村級債務的產生。
  呂德文在北京平穀區羅營鎮調研時發現,該地正在探索村民自施專案,部分工程從專案前期工作、專案建設、竣工驗收到建成維護,全程由村民共同參與,相較於找施工隊,工程成本顯著降低。王麗惠在中部某省調研時則發現,一些地方的專案制度也在變化,以前專案資金是直接撥到村裏,現在則是60萬元以下專案鎮裏招標,60萬元以上專案縣裏招投標,把專案資金直接打給施工方,「甲方變了,不再是村兩委,而是縣級政府,村級欠債的空間也就越來越小了」。
  當然,更重要的是減少不必要的專案。呂德文指出,「形式主義的工程就不要再搞了,經營性的專案,村級組織也儘量少介入。要是能做到,可以大大減輕村子的負擔,減少債務」。
  (張馨予/文)