盡量避免墮入「一管就死一放就亂」的怪圈

  立法會第一常設委員會上週二首次讨论《小販管理制度》法案,會上關注法案適用範圍以及市政署管理範圍,及發出准照、公開競投、續期、准照持有人的義務等方面。委員會主席李靜儀指出,經分析及對比,法案與《公共街市管理制度法》相似,如准照持有人的義務上規範需持續、親身經營業務,以及協助人的經營義務等規定,與「街市法」的規定一致。但有議員反映街市是室內空間,持續經營的條件較好,受天氣影響較少;而小販則在街邊經營,容易受暴雨等惡劣天氣影響,希望政府充分說明小販持續經營、親身經營的概念。而一些委員也關注到違例罰金及轉名設期限太嚴苛等問題。
  而這些問題,在當年民政總署就《公共街市管理制度法》及《小販管理制度法》進行公開諮詢期間,就有不少小販業者提出質疑。可能正因為是涉及數百民小販的生計利益,民政總署及其後身市政署較為慎重,因而在二零一八年三月三十日至五月二十八日對該兩個法案進行公開諮詢後,直到二零二一年六月二十八日,立法會才通過《公共街市管理制度法》。在《公共街市管理制度法》與《小販管理制度》具有較高的重疊性的情況下,行政會也是再過了三年才完成討論《小販管理制度》法律草案並送交立法會審議。立法會也是在六月十八日一般性通過該法案。創下了回歸後從公開諮詢到立法會審議法案所需時間最長的記錄。實際上,許多政治敏感性較強的法案,從公開諮詢到立法會開始審議,只是需要幾個月的時間;而《小販管理制度法》的政治敏感性是偏低的,但也經歷了六年的時間,可見特區政府和市政署對這個涉及不少人的生計利益的法案,是慎之又慎。
  目前澳門特區所適用的小販管理制度,沿用於一九八七年頒布、適用於澳門半島的《澳門市小販、手工藝者及收賣舊貨者市政條例》,及於一九七四年頒布、適用於澳門離島的《海島市自治規約》,制度已無法適應社會的發展及需要,尤其在行業發展、進場機制、經營管理、違規監管、行業存續等方面,都急須進行調整、變更,甚至創新。隨着小販區由過往被用作遷置街道小販的功能,逐漸改變成提供多元服務,配合社會發展的市政設施,全澳十八個小販區成為公共街市以外,另一項集中小販服務的市政設施;隨着社會發展及旅遊蓬勃,「特色市集」更有條件成為傳統小販行業的未來出路,因而特區政府及市政署擬制了該項法案,以求進行規範管理。
  而從小販從業者的憂慮看,可能是擔心該法案立法後,對小販業的管理過於嚴苛,喪失了小販業所特有的靈活性。實際上,在九八七年的《澳門市小販、手工藝者及收賣舊貨者市政條例》實施之前,尤其是一九七八年至一九八零年間,大批主要是來自廣東省的新移民來澳定居之後,一時找不到固定的工作,就「靈活就業」,晚間在十月初五街等舊商業街區設檔擺攤,出售衣服、錄音帶、各種雜物等,還有售賣糖水、小吃的,令到這些街區相當繁華。而且因為引來的人流也將會進入正規店鋪「瞄一下」,讓正規店鋪也承受了「隔離田車水,我也得益」的好處,因而對在自己店鋪門前擺攤的小販採取容忍以至歡迎的態度。而經營小販者,有不少是內地較為「高端」職業的人士,包括著名粵劇演員、中學教師等。這些小販的經營,不但減輕了當局的失業率壓力,而且也解決了新移民的就業出路。當時筆者以「正規市場的補充輔助」來形容,工聯總會負責與小販互助會聯繫的秘書,對此「定位」頗感興趣,與小販互助會會長唐啤商討。
  在三年疫情期間,中央提出了「靈活就業」的概念,與澳門七十年代尾八十年代初的「街邊小販」現象有點類似。根據國務院的有關文件,「靈活就業」是與正規就業相對而言的就業狀態,主要是指在勞動時間、收入報酬、工作場所、保險福利、勞動關係等方面,不同于建立在工業化和現代工廠制度基礎上的傳統主流就業方式的各種就業形式的總稱。「靈活就業」主要有以下幾種類型:其一是非正規部門就業,即勞動標準、生産組織管理及勞動關係運作等均達不到一般企業標準的用工和就業形式。例如,家庭作坊式的就業。其二是自雇型就業,有個體經營和合夥經營兩種類型。其三是自主就業,如自由職業者、自由撰稿人、個體演員、模特、獨立的中介服務工作者等。其四是臨時就業,如家庭小時工、街頭小販、其他類型的打零工者。而其中的「街頭小販」,就相當於當年澳門的街邊小販。
  國務院辦公廳印發《支持多通路彈性就業的意見》,國家發展改革委、商務部等十三部門也發布《關于支持新業態新模式健康發展激活消費市場帶動擴大就業的意見》指出:大力發展微經濟,鼓勵「副業創新」;同時還指出,要强化靈活就業勞動權益保障,探索多點執業。國務院新聞辦公室也曾舉行國務院政策例行吹風會,介紹支持多渠道「靈活就業」和農民工就業創業相關舉措情况。
  我國「靈活就業」形勢多種多樣,主要包括個體經營、非全日制以及新就業形態等,從業人員規模二億人左右。在解决勞動者生計的同時,緩解了城鎮就業壓力,成爲吸納就業的「蓄水池」。在當前就業形式嚴峻複雜的背景下,支持多渠道「靈活就業」是做好「六穩」工作、落實「六保」任務的具體舉措,是激發勞動者創業活力和創新潜能的有效手段,也是解决低收入群體就業的重要途徑。
  「靈活就業」人員中,小商小販多、生活服務業就業多、大齡失業人員多,抗風險能力弱,受疫情衝擊更直接,此外還面臨著資金籌集難、場地支持難、服務保障難、能力提升難等問題。針對這些問題,《意見》重點提出三方面的支持措施:一是拓展彈性就業發展管道,加大對自營、非全日制以及新就業形態的支持;二是優化自主創業環境,從放鬆限制、取消收費、場地支持等方面創新舉措;三是加大對彈性就業保障支持,在新職涯發展、針對性訓練、人力資源服務、權益保障等方面強化扶持。
  在三年疫情過後,澳門特區的就業市場發生了微妙的變化,出現了一些「就業不足」甚至是「失業」的現象。如果能夠參考國務院「靈活就業」的決策,可能會紓解部分這種現象。但無可諱言,經過四十年的發展變化,尤其是外賣及網購等形式的出現,當年十月初五街夜間小販的繁華盛況,已經一去不復返。
  但即使如此,也有小販甚至立法會議員認為《小販管理制度法》的管理較為嚴苛,不利於「靈活就業」。其實,立法管理正是依法行政及實行法治的表現,但也適宜較為人性化,根據小販業的特性,實行較為寬容、寬鬆的管理。當然,寬容、寬鬆並不等於「管而不理」,更不等於「放任自流」。總之,切忌「一管就死,一放就亂」。