2024年，胡玉春多了一項工作——登錄「行政執法監督+12345熱線」平臺。這成了他每天上班後要做的第一件事。
  胡玉春是新疆庫車市司法局行政執法協調監督辦公室負責人，他每日流覽的「行政執法監督+12345熱線」平臺系統由阿克蘇地區新搭建。
  司法局工作人員與12345政務服務便民熱線聯席聯動，可以線上查看各單位的行政執法工作動態、行政處罰結果，同時受理投訴舉報，開展執法監督。這是阿克蘇地區在行政執法監督領域的突破。
  2023年，阿克蘇被司法部選為試點地區，一年後，庫車成為了具體的試點縣（市）。
  對行政執法工作的監督有人大監督、公眾監督等多種方式。但政府系統內部上級對下級的層級監督更有必要。
  2024年11月11日，司法部就發佈了全國首批行政執法監督典型案例，山東、浙江、湖北等7省行政機關的8起不當執法行為被公開點名。
  通報顯示，中共中央辦公廳、國務院辦公廳於2024年2月印發的《關於加強行政執法協調監督工作體系建設的意見》規定，司法行政部門已獲授權，成為政府行政執法監督機構。
  此檔下發半年來，國內多個（地）市、縣（區）都已成立行政執法協調監督局，專門負責監督行政執法行為。
  從全國層面來看，2019年，也就是司法部重新組建的次年起，湖北、廣東、山東、江蘇、河北等多省已先後在省級層面，成立了行政執法監督機構。
  一個縣一千多條投訴
  就像機器也會出錯。當行政管理如空氣般沁入社會生活各個角落，執法不規範的問題總要時常檢修。
  胡玉春告訴南方週末記者，通過平臺對行政執法案例進行篩選，庫車市在2024年已經受理並辦結了一千餘條涉及行政執法的投訴舉報。
  攤販買某提供了其中一條線索。2024年1月底，她向12345熱線舉報稱，自己在庫車市烏恰鎮路邊擺攤時，遭到執法人員驅趕，對方不僅態度惡劣，還將她的電子秤沒收了。線索分流至庫車市司法局，確認投訴問題屬實，司法局隨後向庫車市城市管理綜合行政執法局發出了行政執法監督整改通知書。
  攤販與城管的矛盾，曾頻繁出現在輿論漩渦中，被視作行政執法問題的代表。
  南方週末記者注意到，司法部發佈的第一批行政執法監督典型案例中，就選入了一則與此相關的典型案例。
  2023年2月，廣西某縣住房和城鄉建設局城監大隊協管員蔣某巡邏時發現一商販在農貿市場路口占道經營，雙方溝通挪車過程中蔣某情緒失控，與對方發生衝突，在網路上引發輿情。事後調查時，該市司法局認定其行為屬於不文明執法，下發了《行政執法監督意見書》，蔣某後被住建局辭退。
  在處理這類常見問題時，各地行政執法單位執法人員不僅存在態度上的問題，也有行政處罰程式違法等問題。
  司法部此次發佈的典型案例中，江西某縣金融辦在調查一公司銷售人員涉嫌非法吸收公眾存款案件時，就出現了未經核查與告知，直接將銷售人員個人行為認定為公司行為，並在縣政府網站上發佈了對該公司的風險提示函，造成後者名譽受損；廣東某縣市場監管局則在發現一餐飲店超經營許可範圍賣「刀拍黃瓜」，盈利34元後，開出了5萬元的巨額罰單。
  對於發佈行政執法監督典型案例的用意，司法部在通報中解釋，希望能夠通過「聚焦群眾身邊事、平常事，突出涉企執法監督」，指導地方各級行政執法監督機關和監督機構依法開展監督工作。
  而在行政法領域專家、中國政法大學法治政府研究院院長趙鵬看來，相關案例的最大亮點，還在於介紹了如何運用數據平臺開展執法監督。
  通報仲介紹，2023年年末，通過市大數據監測功能，浙江省某市綜合行政執法指導辦捕捉到一特殊情況：2023年7月至10月間，該市文廣旅體局對市博物館開展了13次檢查，對一家網吧、一家酒店分別開展了5次檢查。
  這一線索同步被提交給了該市司法局，調查得知，該局之所以對各單位、企業開展高頻檢查，並非因為後者存在違法違規等問題，只因上級文旅主管部門在執法指數考核中，將檢查家數、次數及執法機構人均檢查次數列入考核指標中。該市文廣旅體局隨即接到了風險提示函及整改要求，一系列制度調整措施被同步提交給了市委辦、市政府辦。
  個人監督政府，成本較高
  「按照行政訴訟法規定，在個案糾紛中，當事人權利受到影響，是可以申請行政復議或者行政訴訟的，但是個人去矯正（政府的）問題，成本比較高。」趙鵬向南方週末記者解釋，對政府部門行政執法行為的監督主要包括兩大體系，其一是受影響個體提出行政復議或行政訴訟，其二則是政府內部，上級行政機關對下級行政機關行政執法工作的層級監督。
  正如新疆阿克蘇等地正在推行的網路執法監測平臺那樣，趙鵬認為，除了個人主動爭取救濟，行政執法監督部門還可以針對部分內部存在的系統性、普遍性問題進行主動矯正。
  單從制度層面上看，政府內部對行政執法單位進行監督其實並非一件新鮮事。
  中央層面提出「行政執法層級監督」的概念可以追溯到1993年第二次全國政府法制工作會議上。
  司法部行政執法協調監督局協調處處長袁雪石，2015年在原國務院法制辦政府法治協調司工作時公開發表了一篇文章，回憶了那次會議的有關細節。當時的會議強調：「要逐步完善行政機關內部的監督制度，主要是各級政府對其所屬部門、上級政府對下級政府的監督制度」。
  到1999年《國務院關於全面推進依法行政的決定》下發時，「行政執法層級監督」第一次出現在國務院檔中。此後多年，一批涉及行政執法、法治政府建設的檔中陸續對如何評議考評行政執法、落實行政執法責任進行了規定，「基本勾勒出了行政執法層級監督的制度雛形」。
  但從地方實踐來看，從有制度架構到實體落地，是一個緩慢的過程。
  直到2012年7月6日，全國首個行政執法監督局才在廣西玉林市玉州區正式揭牌。玉州區政府官網介紹，當時，玉州區採取的做法是在原政府法制辦公室下加掛一個牌子，將其原來「當好政府依法行政的參謀、助手和法律顧問」的角色，延伸至「為政府做好行政執法監督工作，對行政執法實行事前、事中、事後各個階段的監督」。
  此後，一系列實踐經驗逐漸浮現。前述文章中，據袁雪石統計，截至2014年底，各地方、部門制定的涉行政執法監督的地方性法規有18部、政府規章59部、部門規章7部，行政執法人員亮證執法、執法程式受監督、執法資訊要公開、執法案卷接受評查、重大行政執法行為要備案等好的做法在多地推行開來。
  但除了這些向好的變化，袁雪石還觀察到，行政執法內部監督工作仍面對著許多沉屙，執法不嚴、執法不公、執法不文明、執法不規範、選擇性執法、不作為、亂作為、「吃拿卡要」、以權謀私、貪贓枉法等問題依然存在於行政執法過程中。
  體系重塑
  對行政執法監督工作來說，遇到的一次重大調整是在2018年。
  當年3月，根據全國人大會議批准的國務院機構改革方案，原國務院法制辦的職責被整合進新組建的司法部。同年7月，時任司法部部長在全國司法廳（局）長座談會上明確提出，司法部系統要負責「協調監督其他機關行政執法行為」，尤其是縣區一級的司法局，今後的主要精力都要放在「行政執法協調監督上」。
  2018年當年，司法部成立了行政執法協調監督局，原國務院法制辦政府法制協調司司長趙振華出任局長。次年年初開始，湖北、廣東、江蘇、河北等多省司法廳都在官網上公開了新成立行政執法協調監督處的消息。
  從法制辦到司法部，改革後的行政執法協調監督機構，發生了什麼變化？
  據胡玉春觀察，與原法制辦內設置的機構相比，改革後在司法部門下設立的行政執法監督辦公室將原本承擔的行政復議、行政應訴這些職能分了出去，聚焦監督。
  具體到工作內容上，廣東、河北等省份司法廳網發佈的機構介紹中顯示，新成立的行政執法協調監督單位，主要負責指導、監督全省各地區各部門行政執法，協調部門間的行政執法爭議和問題，以及指導全省行政執法隊伍規範化、制度化建設等。
  儘管工作職責、內容具體可查，但據趙鵬瞭解，機構改革後，內部監督曾有一段時間定位不夠明晰，直到2024年上半年，整個體系才得以重新建立起來。
  趙鵬告訴南方週末記者，原國務院法制辦公室，作為政府的一個辦事機構，代表政府履行職能、進行層級監督「比較順暢」。但新組建的司法部是政府的一個組成部門，「代表政府去監督其他部門，需要明確授權」。
  此間多年，如何繼續推進行政執法監督工作，進入了一個重新設計、討論的階段。
  直到2024年2月，中辦、國辦印發《關於加強行政執法協調監督工作體系建設的意見》（下簡稱「意見」）。
  意見規定，司法行政部門即為政府行政執法監督機構，有權代表本級政府承擔行政執法監督具體事務，這意味著「明確授權」工作已然結束。全國首批行政執法監督典型案例也在這一背景下出現。
  此外，趙鵬還注意到，2024年年初國務院組織法修訂時新增的第17條明確規定：「國務院健全行政監督制度，加強行政復議、備案審查、行政執法監督、政府督查等工作」，這就從法律上將國務院監督下級政府所屬部門的制度加以具體化。
  離「全覆蓋」還有多遠？
  時至今日，距上一輪機構改革過去近6年，在行政執法內部監督領域，包括前述網上監督平臺搭建在內，一系列新的做法都已湧現。
  根據公開報導，2019年10月，司法部行政執法協調監督局在全國篩選確定了18個行政執法監督工作聯繫點，用以向司法部報送資訊，反映地區行政執法與執法監督工作進展情況，基本涉及國務院部門和地方省、市、縣、鄉司法行政機關和基層執法部門。
  緊隨其後，四川、雲南、新疆、山東等多省下轄的市、縣也發出公告，稱要在司法機關、行政執法單位及依法設立的企業、商會、行業協會、社會團體等地方設置行政執法監督工作聯繫點，用於提供行政執法監督線索，併發揮第三方執法監督效能。
  2024年11月20日，陝西省漢陰縣司法局還印發了一份聘用管理辦法，面向社會選聘行政執法社會監督員，主要考慮人大代表、政協委員、行業代表、專家學者、媒體記者及社會公眾代表，具有法學學歷、法律職業資格或從事法律工作相關經驗者優先。相關做法正在各地普遍推行。
  對地方來說，作為落實新政的前提條件，建設行政執法監督機構，也成了最近一兩年各地司法部門的一項重要工作。
  2023年9月下旬，武漢市洪山區政府在官網上公開了武漢首家行政執法監督局獲批成立的消息，並介紹了該區在「武漢市行政執法管理與監督雲平臺」上錄入了40萬餘件執法案件，以保證執法全過程記錄在案的工作經驗。
  該區行政執法監督局一工作人員向南方週末記者回憶，成立行政執法監督局，主因是在湖北省此前推行的行政執法監督「三項機制」先行區創建工作中，洪山區被選為試點地方，自2023年年初開始，籌建工作就提上了日程。
  該工作人員觀察，自2018年機構改革後，原法制辦的職能都已逐漸移交給地方司法局，同設立在原法制辦的機構相比，現在的行政執法監督局，其工作職能沒有變化，「還是確實都在做執行監督的事」，只是更加充實全面了。
  南方週末記者檢索還發現，在湖北省推出的該輪試點中，陽新縣、石首市、丹江口市等都在2023年建成了行政執法監督局。
  至於今年年內，2024年8月7日，陝西省司法廳黨組書記、廳長楊政國在《法治日報》上發表署名文章，披露陝西省內正在抓緊設立「行政執法監督局」。一個月後，9月3日，陝西省安康市司法局即在官網發佈了其下轄地區漢陰縣掛牌成立了行政執法協調監督局的消息。
  漢陰縣司法局一名工作人員向南方週末記者介紹，由於機構剛掛牌成立，目前還沒有安排專門的人負責處理對外事務。
  就全國而言，中央層面已有明確的時間表。
  前述意見中，中辦、國辦要求，到2024年年底，全國要基本建成省市縣鄉四級全覆蓋的比較完善的行政執法監督工作體系，實現對行政執法工作的全方位、全流程、常態化、長效化監督。
  2024年11月20日，在湖北省行政執法監督工作培訓班開班儀式上，當地官方介紹，湖北省市縣現已成立行政執法監督專門機構116個，與2022年底相比增長96.61%，基本實現了監督機構設置全覆蓋。
  隨著2024年年末漸近，尚未建立行政執法監督機構的地方，如要完成任務，時間已很緊迫。​​​​
  （蔣敏玉 邱若穀／文）