為保護澳門歷史城區立法應當包涵之內容 為保護澳門歷史城區立法應當包涵之內容

「世界遺產」是指「人類共同繼承的文化及自然財產」,人類只是世界自然和文化史上一切偉大里程碑的托管者。《世界遺產公約》的締約國在本國領土內的文化和自然遺產的確認、保護、保存、展出和移交給後代,主要是該國的責任。《世界遺產公約》的宗旨為「建立一個依據現代科學方法制定的永久性的有效制度,共同保護具有突出的普遍價值的文化和自然遺產」。世界遺產的登錄工作並不是一種學術活動,而是一項具有司法性、技術性和實用性的國際任務,其目的是動員人們團結一致,積極保護文化和自然遺產。因此,自一九七五年十二月十七日聯合國教科文組織通過的《世界遺產公約》正式生效以來,全球範圍內保護世界文化和自然遺產的理念和行動,從來沒有像今天這樣深入人心、深得民意。世界遺產保護已成為全球最廣泛、最受歡迎的國際行動。世界各國在立法、財政、技術和行政方面都採取了相應的措施,同時也得到了聯合國有關機構的大力支持和鼓勵。

「世界遺產」概念的確定這個行為的本身,既然是以《世界遺產公約》的法律形式完成和體現的,故各締約國及世界遺產所在地國家/地區的相關行動,首先就應當是其保護世界遺產國內法的建立和健全,使國內法與國際法在目標、內容、做法上銜接、統一。這樣,真正意義的法律保護,才有實現的基礎。因此,「澳門歷史城區」被列入《世界遺產名錄》之後,首要的工作,就是建立和健全保護「世遺」的法律,承擔好保護「世遺」的責任,使到這項工作得到法律的保障。

目前,在我們中國,就十分重視為保護「世遺」立法的工作。除了本欄曾介紹過的正準備國家立法,草擬《中華人民共和國世界遺產保護法》草案,及四川省人大常委會已通過《四川省世界遺產保護條例》,雲南省人大常委會亦已通過《雲南省三江併流世界自然遺產地保護條例》之外,經進一步翻查資料發現,福建省人大常委會也已制定了《福建省武夷山世界文化遺產和自然遺產保護條例》,使到作為文化與自然雙遺產的武夷山,也得到了應有的法律保護。澳門特區可以而且應當借鑑上述法例,及美國的《國家歷史保護法》、英國的《國家遺產法》、法國的《建築、城市和風景遺產保護法》、日本的《文化財保護法》和《古都保存法》等法律,結合澳門特區的實際情況,制定自己的保護「世遺」的法律。

根據上述所指法律的經驗,澳門 特區日後在為保護「澳門歷史城區」立法時,其立法原則,應當注意到「保護優先原則」和「權力集中原則」這兩個方面。其中「保護優先原則」,是必須在保護和利用「世遺」的關係中,確立保護的絕對優先地位。這與《世界遺產公約》的主旨精神是一致的。保護是目的、是紅線、是靈魂。至於利用,則應當只是一個消極概念。至於「權力集中原則」則是指集中行政權力,使相關的管理權、審批權、處罰權等集中於一個系統的行政組織。也就是說,將原來散置於各法律中的屬於若干不同部門的行政職責統一起來,在「世遺」這一主題下規整思路,集合權力,充分發揮功能。

「澳門特區保護世遺法律」的內部架構,還應包括以下幾方面的內容:一、行使保護權力的行政組織及其職責。亦即設立管理「澳門歷史城區」事務的行政組織,這個組織是行政主體資格的機構。法律中要闡明其設立程序、組織規模、基本職責及管轄範圍等。二、居民、法人和其他組織保護「澳門歷史城區」的義務。因為「世界遺產」法律規範中的法律關係不同於傳統的任何部門法中的法律關係,具有更大的綜合性,而且保護「世遺」不能只是政府行為,更重要的是靠全民的自覺意識和積極行動,故該法律應明確、清晰規定居民、法人和其他組織保護「澳門歷史城區」的相關義務。三、保護「澳門歷史城區」的手段和方法。包括宣傳教育、禁止拆卸、周邊景觀協調管理、維修保護、理論研究、獎勵等。四、保護「澳門歷史城區」的刑事責任和行政責任、民事責任,及其罰則。

以《四川省世界遺產保護條例》為例,其賦予「世界遺產管理機構」的主要職責是:一、宣傳、貫徹有關法律法規;二、組織實施世界遺產總體規劃和詳細規劃,有效保護和合理利用世界遺產資源;三、制定並組織世界遺產保護措施和管理制度;四、負責組織世界遺產資源調查、評價、登記工作;五、負責世界遺產保護範圍內有關單位的相關協調工作;六、負責世界遺產保護範圍內所有工商戶和常住居〔村〕民涉及世界遺產保護、利用事宜;七、負責世界遺產保護範圍內基礎設施及其他公共設施的管理,改善遊覽服務條件;八、負責世界遺產保護有關的其他事項;九、根據有關行政管理部門的委托,實施行政處罰。

《四川省世界遺產保護條例》還將「世遺」項目劃分為核心區、保護區、外圍保護區,實施分區保護。除了明文規定禁止在核心區、保護區建設不符《世界遺產公約》要求的建築物,並對不符規定的建築物、構築物和其他設施,限期拆除及改造之外,還規定在保護範圍內不得引進非「世遺」保護範圍內生長的植物和動物種類,對已引進的應當清除或遷出;「世遺」保護範圍內應使用環保車船和電、氣、太陽能等清潔燃料;「世遺」管理機構可對「世遺」核心區、保護區採取分區封閉輪休制度,限制遊客數量;「世遺」核心區內的人口數量超出「世遺」總體規劃確定的承載能力時,應採取必要的移民措施。

這些行政手段,或許也可供澳門特區在為保護「澳門歷史城區」立法時作參考。