日前,本欄提出了「必須妥善處理保護世遺與舊城改建的矛盾」的命題,認為被列入《世界遺產名錄》的「澳門歷史城區」既然是「城區」,就與原擬申報的「澳門歷史建築群」,成為兩個不同的概念,處於兩種不同的層次。──如果是「澳門歷史建築群」,只須注意加強對分散突出在各處的十二項歷史建築物及其周邊景觀的保護和維持即可,而無須顧忌這十二項歷史建築物所在區域的整體保護問題;而「澳門歷史城區」既然是「城區」,其應當受到保護的,就不單止是被納入「城區」內的二十二項歷史建築及八處前地,而且將及於整個「城區」──從媽閣廟經媽閣街、龍嵩街、大三巴街、花王堂街到白鴿巢公園的一大片區域,都應像麗江古城、平遙古城那樣,必須受到嚴格保護,不得破壞,更不能興建現代化高樓大廈,以免破壞「歷史城區」的景觀協調。這與特首何厚鏵提出的「舊城區改建」戰略,是存在矛盾衝突的。至少是在有歷史建築被納入「澳門歷史城區」區域範疇內的街區,在進行「舊城區改建」時,就將會受到許多限制。即使是舊樓可以改建為新樓,也不能像黑沙灣祐漢新村改建那樣,以「成片開發」方式進行,而只能是以議事亭前地的「保留門面」方式。或是即使可以拆卸重建,也不可能興建高層樓宇,使其土地容積利用率受到影響。──既然是「歷史城區」,就不可能容許有「現代化」大廈摻雜其中。
然而,從文化局日前透過本澳中葡文印刷媒體代為派發的慶祝「申遺」成功的宣傳單張看,看來所謂「保護世遺」與「舊城區改建」之間的矛盾押突,比本欄當初所估計的更為嚴重。這是因為,當澳門「申遺」成功時,文化局透過新聞局發出的「新聞稿」,將「澳門歷史城區」的範疇表述為:「澳門歷史城區」是連結相鄰的眾多廣場空間及二十多處歷史建築,以舊城區為核心的歷史街區。覆蓋範圍包括媽閣廟前地、亞婆井前地、崗頂前地、議事亭前地、大堂前地、板樟堂前地、耶穌會紀念廣場、白鴿巢前地等多個廣場空間,以及媽閣廟、港務局大樓、鄭家大屋、聖老楞佐教堂、聖若瑟修院及聖堂、崗頂劇院、何東圖書館、聖奧斯定教堂、民政總署大樓、三街會館〔關帝廟〕、仁慈堂大樓、大堂〔主教座堂〕、盧家大屋、玫瑰堂、大三巴牌坊、哪吒廟、舊城牆遺址、大炮台、聖安多尼教堂、東方基金會會址、基督教墳場、東望洋炮台〔含東望洋燈塔及聖母雪地殿聖堂〕等二十多處歷史建築。
也就是說,文化局「新聞稿」是以「連結相鄰」四字,來表達「澳門歷史城區」內的二十二座歷史建築及八處前地之間的聯繫的。按字面理解,「澳門歷史城區」的面積範圍不廣,只是沿著這二十二座歷史建築及八個前地,彼此之間進行點線「連結」,這就確定了「城區」的地理範疇只是一個狹長的區域。實際上,當時若干媒體依有關當局提供所發表的「澳門歷史城區」地圖,也是由媽閣廟開始,沿著媽閣街、龍嵩街、大三巴街、花王堂街到白鴿巢公園的一大片狹長區域。正因為如此,本欄就曾猜測,可能是相關權責部門也明白到「舊城改建」必須服從於「保護世遺」的道理,故而在向世界遺產委員會補充資料,使澳門「申遺」項目從「澳門歷史建築群」「升格」為「澳門歷史城區」時,也就盡量避開某些「舊城區改建」的重點區域。比如,本來與之近在咫尺的福隆新街、清平戲院、同善堂、康公廟、十六號碼頭、前澳督府等文物價值也不遑多讓的歷史建築,並沒有被收納進去,以免妨礙這一片區域的「舊城區改建」戰略部署。
但從文化局文宣品所公布的「澳門歷史城區」的面積範疇看,是以塗上土黃色顏料的方法,將南至西灣民國馬路,北至白鴿巢公園,東至南灣大馬路,西至下環街、鵝眉街、三巴仔街、營地大街、關前後街、果欄街、快艇頭街一線,東北至新勝街、沙梨頭街一線的一大片區域,都給「劃」了進去。另外,還有東至松山腳,西至東望洋街,南至東望洋斜巷,北至海邊馬路的一小片區域,也被列入「澳門歷史城區」。
如果向世界遺產委員會申報列入《世界遺產名錄》的「澳門歷史城區」的區域範圍,就是如文化局文宣品所標示的範圍的話,這就給作為澳門特區政府提升居民生活素質的其中一項重要內容的「舊城改建」戰略,帶來一定程度的困擾。因為按照《世界遺產公約》的規定,除了是位於「澳門歷史城區」的二十二座文物建築和八個前地,是屬於「世遺」核心區,不能「碰」其絲毫;其周邊景觀也是屬於「世遺」保護區,也不能有任何改變之外,被納入「澳門歷史城區」的整片區域,也是屬於「世遺」外圍保護區,必須保持「歷史城區」的原貌,不能進行「舊區改建」。即使是為了改善當地的生活環境而進行改造,也只能是按照「歷史城區」的風貌進行改造,而不能以「現代城區」的風格改建,更不能興建高樓大廈。
由此,首當其衝的,就是政府有關部門正在籌劃的白鴿巢前地的地下停車場工程計劃。尤其是文化局的「新聞稿」稱,世界遺產委員會即將派員來澳「驗收」及指導澳門特區政府的保護「世遺」工作,如果強行動工,就將犯下大忌。另外,舊屠場一帶的改建計劃,也將會受到程度不同的影響。
影響更為深遠的是,位於「澳門歷史城區」內的私人物業主的利益,可能將需為保護」世遺」而作出犧牲。這其中又分為兩個層次,其一是被指定為二十二座歷史建築物中的私人或法人物業,尤其是過去並未被政府納入「文物建築名單」的盧家大屋、亞婆井前地等,以後都不能拆卸重建。其二是位於「澳門歷史城區」內的私人物業,即使是可以拆卸重建,其土地利用率也大為降低,使物業主的實質財產值嚴重貶值。
然而,「澳門基本法」規定,「澳門特別行政區以法律保護私有財產權」,「澳門特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利」。也就是說,澳門特區政府應當按照「澳門基本法」和澳門特區的法律,維護資本主義的私有制和財產的私人所有權,禁止和懲罰非法侵犯私有財產權的違 法行為。既然如此,特區政府就應妥善解決在「澳門歷史城區」範圍內的私人物業主的利益,因「申遺」而受到不同程度損害的問題,並按照「澳門基本法」關於「依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利」、「徵用財產的補償應相當於該財產當時的實際價植,可自由兌換,不得無故遲延支付」的規定,根據實際情況,作出程度不同的補償。尤其是應當對不能作任何拆卸、改建的盧家大屋、阿婆井前地周邊的樓房,以參考鄭家大屋「換地」方式,向物業主補償價值相等的土地。
這就決定了專門為保護「澳門歷史城區」立法的必要性和急迫性。這個法律,除了是確定「澳門歷史城區」的範圍、邊界,及對該區實施核心區、保護區、外圍保護區的分區管理及不同管理方式,作出法律規定之外,還應對不同區域、建築物的補償,定出標準。既要維護私人物業主的利益,又要防止有人乘機向天要價,脅迫政府作出超逾合理範圍的補償。