立法會議員吳國昌、區錦新前日向行政長官遞交「城市規劃綱要法」建議草案。該「建議草案」建議，城市規劃具二十年的前瞻性，並五年一次作全面檢查。這是本屆立法會成立後，首分由立法會議員擬制的法案。由此可見，盡管坊間有不少「議員只會被動討論法案，不會主動創制法案」的批評聲音，但仍有議員是充分發揮其主觀能動性，並克服自己並非是某方面專家的困難，試圖努力地擬制法案的。

不過，吳、區議員在擬制「城市規劃綱要法」建議草案之後，不是直接將之提交給立法會，而是向行政長官遞交，則使有點摸不著頭腦。或許，吳、區兩議員是認為：一、雖然《城市規劃綱要法》的立法是立法會的職權，但因該「法案」是屬於「澳門基本法」第七十五條所指的應由政府提交的涉及政府運作的議案，或是在提出前必須得到行政長官書面同意的涉及政府政策的議案；二、《城市規劃綱要法》不是屬於由立法會立法的法律，而是屬於由行政長官制訂的行政法規。

但從吳、區兩議員研擬的《城市規劃綱要法》建議草案的內容來看，該「法案」的位階已經超越了行政法規，而應是成為法律，因而其立法權應是由立法會來行使，而不是行政長官單獨可以處理。但有關城市規劃的範規內容，並不涉及公共收支、政治體制及政府運作，故議員應是可享有其法案的創制權。即使是將之界定其「涉及政府政策」，也可由議員來行使創制權。當然，按「澳門基本法」規定，在提出前應當取得行政長官的書面同意。故估計，吳、區議員是基於這一理由，將《城市規劃綱要法》建議草案遞交給行政長官的。

或許，還有一個「更深層次」的原因，而驅使吳、區兩議員將《城市規劃綱要法》建議草案遞交給行政長官。這就是在這個「法案」中，含有建議成立區議會的內容。而按「建議草案」建議，「區議會」的性質是「作為具民主諮詢網絡和相對自主決策權的分區民生服務體系的核心環節」，而成員產生方式則是「由各分區透過直接選舉產生」，其功能則是「就影響區內居民或工作人士的福利，以及區內公共設施和服務的提供和使用等問題，向政府提供意見，以及就使用公帑推動分區內環境、衛生及文康事務作出決策」。綜上所述，這是屬於「政治體制」的事務。既然如此，按「澳門基本法」第七十五條規定，這個「法案」就應由行政長官提出，而不是屬於立法會議員的創制權。因此，吳、區議員才將《城市規劃綱要法》建議草案遞交給行政長官，亦即只是行使建議立法的公民權利，而非行使研擬及提出法案的立法創制權。

但即使如此，仍有兩個問題，是必須釐清的：

一、按「建議草案」所述，「區議會」的主要功能，與「澳門基本法」第四章「政治體制」第五節「市政機構」的功能基本重疊。只不過是，市政機構是「全澳獨一機構」，「區議會」則是「分區機構」。而且其重要分野，是市政機構是「非政權性」的組織，而「區議會」因其成員透過直接選舉產生，則是帶有「代議政制」的性質，亦即是政權性機構。倘此，若要建立「區議會」，就必須修改「澳門基本法」，除了是以「區議會」來取代基本法中「市政機構」的一節及兩個條文之外，更重要的是，還須為「區議會」的產生專門設置全民普選的條文。唯此，這已非作為部門法律的《城市規劃綱要法》可以獨力承擔得了，而必須修改「澳門基本法」。

二、《城市規劃綱要法》顧名思義，是一部調整規範城市規劃的法律，而「城市規劃」的概念，是指對一定時期內城市的經濟和社會發展、土地利用、空間佈局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理〔引自中華人民共和國建設部CB／T五０二八０──九八《城市規劃基本術語標準》〕。亦即是為了實現一定時期內城市的經濟社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地和空間資源，協調城市各項用地和空間布局以及對在城市各項建設活動的綜合部署、具體安排和實質管理。城市規劃是建設城市和管理城市的基本依據，是保証城市土地和空間資源得以合理利用和城市各項建設得以合理進行的前提和基礎，是實現城市經濟社會目標的重要手段。由於城市規劃的綜合性、政策性和前瞻性，故被稱為城市建設與發展的「龍頭」。

就此概念而言，城市規劃是一項政府職能，也是一項行政政務行為。它與由全民普選產生的「區議會」的「政治體制」性質，完全是兩回事。吳、區兩議員即使是有推動普選及倡議成立「區議會」的熱心，也不宜將之摻和在調整規範行政事務的《城市規劃綱要法》之內。這樣做，很容易會被人認為是「偷換概念」、「掛羊頭賣狗肉」。因此，我們支持吳區兩議員主動擬制《城市規劃綱要法》建議草案的積極作為，但不贊同其將設置「區議會」的內容摻和進《城市規劃綱要法》建議草案的過度作為做法。