澳門特區中級法院四月二十七日就一位外籍工程師不服行政法院依據《禁止非法工作規章》判其違法而提出的第二三三／二００五號上訴案作出「司法裁決」，宣佈第一七／二００四號行政法規《禁止非法工作規章》違法。其法理依據，是根據「「澳門基本法」第六十七條規定，澳門特區立法會是澳門特區的立法機關。據此，澳門特區政府不享有立法權。而行政長官獲「澳門基本法」第五十條第五項所賦予的制定行政法規的職權，必須在狹義法律所劃定的框架內行使，故而依法不能自行制定政府本身內部運作以外的旨在禁止非法工作的行政法規。中級法院的這項「司法裁決」，還引述了「澳門基本法」第二條的規定，及《澳門民法典》的相關規定，來作其法源依據。

　　中級法院作出這一「司法裁決」，尤如石破天驚，使人耳目一新。它使人們看到了澳門特區堅持法治及「法官獨立依法審判，不受行政干預」的希望。它也打破了由於片面求穩怕亂，及出於維護特首何厚鏵的管治尊嚴及威望的良好意願，不願也不敢糾正特區政府尤其是何厚鏵作出的一些可能是不夠嚴謹以至有可能違反「澳門基本法」相關規定的行政法規、　批示的迷思，有利於促使整個特區上下，尤其是行政長官及一眾高中級官員，都應自覺地堅持依法治澳、依法施政、依法行政的法治理念。

　　實際上，據報導，除《禁止非法工作規章》外，法律界人士粗略估計，約有七成至八成的行政法規會受今次裁決的衝擊。如果特區政府就此向終審法院提出上訴，而終審法院仍維持中級法院的「司法裁決」的話，特區政府過去六年多的「依法治澳」和「依法施政」、「依法行政」形象，就並不是那麼亮麗光彩。當然，我們可以「新手上路」來予以理解，不願過多責備。但畢竟特區成立已經六年，等於是一個「抗日戰爭」的四分之三時間，就沒有理由再以「新手」來自居。因此，今後必須認真吸取這一教訓。一方面，全面、準確、認真地理解和履行「澳門基本法」的精神及規定，加強及健全特區法制建設，尤其是必須制訂一部「立法法」，以規範立法活動，健全特區立法制度，防止出現法規、規章的內容超越權限甚至是與法律相抵觸，或是法規與法規之間存在相互矛盾、衝擊的現象。另一方面，強化法治理念，消除「人治」現象，嚴格依法治澳、依法施政、依法行政，而立法機關、司法機關也應充分發揮監督作用。更重要的是，全國人大常委會澳門基本法委員會也應嚴格履行自己的職責，不能為了維護特首威望及社會和諧，而明知特區政府的某些作為與「澳門基本法」有抵觸，也視而不見，或是即使「見」了也當作「無事」。

　　其實，過去特區政府頒佈的一些行政法規、指示，甚至是澳門立法會頒佈的一些法律，存在著與「澳門基本法」相矛盾、抵觸的情況，並非是無人發覺。單就本欄而言，就曾對民政總署的制度及職能的設計與「澳門基本法」第四章第五節「市政機構」的規定不相吻合，及第一０九／二００三號行政長官批示《核准關於預防或消除可能危及或損害個人或集體健康的因素或情況的措施，啟動民防架構的措施、例外性措施等的規定》中有關限制居民人身自由的規定，抵觸「澳門基本法」及國際慣例中有關限制公民人身自由的法律必須由立法機關制定的精神，提出過評議，並指出在本澳立法機關尚未來得及為《傳染病防治法》立法之前，這一「批示」不失為一個較好的權宜措施，使到本澳的防治「 SARS」工作擁有一定的法源保障，可在一定程度上解決「無法可依」的問題。然而嚴格來說，這項「批示」只可算是權宜之計，只能治標，不能治本，尚未能完全達到「治非典用重典」的要求。其原因很明顯，就是這個「法律依據」只是特首的一項「行政批示」而已。而按照法理學的觀點，行政長官的「批示」，只是行政長官在其行政權力範圍內發佈及具有行政法規性質的文件，其法律地位及效力均低於法律，本身並不具有限制人身自由及懲治犯罪行為的法律效力。實際上，按照「澳門基本法」的相關規定，也比照國際慣例，凡是涉及到人身自由及刑事責任方面的法律，都應由立法機關制訂，而不是由行政首長以行政法規頒行。因此，該「行政長官批示」不能直接規範在防治「SARS」鬥爭中所需要使用的限制人身自由的手段，也不能直接規限在防治「SARS」門爭中發生的違法行為，而只能是轉用《民防法》和《內部保安綱要法》的相關規定來限制居民的人身自由，及運用《刑法典》的「違令罪」予以追訴。否則，就很容易被某些「人權分子」以「踐踏人權」的「理由」進行「抗議」，甚至是抬出兩個「國際人權公約」和「澳門基本法」關於「人身自由」的規定來作「指控」，而且也形成將在抗擊「SARS」鬥爭這一特殊時期及形態中出現的違法行為，與平常時期發生的一般「違令」行為混淆等同起來，而未能體現「治非典用重典」的精神。但奈何我們人微言輕，相關的評議不但未有得到應有的重視，相反還遭人批評為「攪事」。

　　特區政府侵蝕立法機關的職權，還有一宗頗為嚴重的案例，就是行政會去年三月十六日通過的那個「行政會委員刑責豁免權」法案。不但是侵蝕了立法會制訂刑事法律的職權，而且也是自立「刑不上大夫」的特權，損害法治精神。為此，本欄也曾毫不客氣地提出批評。幸好，特首何厚鏵沒有簽署頒佈這個行政法規，否則，將貽笑國際。

　　本欄早在二零零零年四月下旬，就連續多日提出了「澳門特區有必要制定一部『立法法』」的命題。去年三月間特首何厚鏵批示成立法律改革辦公室時，本欄又以《法政辦首先應擬制的法案是立法法草案》為題，指出在澳門回歸後五年的立法實踐中，曾發生了若干「越權」現象，主要是有些法規的內容超越了權限，如「 SARS」期間特區政府頒發的法規及批示侵蝕了立法會的專有立法權；有些法規的規定與法律相抵觸，或是法規之間相存著相互矛盾、衝突的現象；有的法律／法規的質量不高，尤其是中文表述佶屈贅牙、生澀難懂。因此，為了規範立法活動，健全澳門特區的立法制度，建立和完善澳門特區的法律體系，提高立法質量，促進特區的法制建設，制訂一部「立法法」就是很必要的。本欄當時還認為，制訂「立法法」，既要有利於立法的民主性、科學性，亦要有利於提高立法效率。澳門特區在「一國兩制」的前提下，實行「澳人治澳」、高度自治。因此，無論是立法權限的劃分，還是立法程序的規定，都必須有利於保證「澳人」當家作主，體現「澳人」的意志和願望。立法是一門科學，不僅內容必須科學、合理，而且相互之間必須協調、和諧。因此，在立法程序、立法技術、適用規則等方面的規定，必須有利於保證立法的科學性。與此同時，也要有利於提高立法效率。

　　而從中級法院作出《禁止非法工作規章》違法的「司法裁決」來看，制訂「立法法」的必要性和緊迫性，更是凸顯在人們的眼前。因此，我們再次呼籲：澳門特區應將制定「立法法」的議題擺在案頭之上，並盡快完成其立法程序。