立法會章程與任期委員會昨日討論修訂有關立法會法律制度的問題。此一動態顯示,有關議會改革的議題,已經開始啟動。而澳門回歸已經六年有餘,規範立法會法律制度的主要法律--《澳門特別行政區立法會組職法》,頒佈也已五年多。經過六年來的實踐,已暴露出這套法律制度中若干未能適應形勢發展之處。因此,對立法會法律制度進行改革、修訂、補強,是其時矣。
規範立法會法律制度的法律,除了其法源依據的「澳門基本法」第四章「政治制度」第三節「立法機關」之外,主要的是第二/二000號法律《澳門特別行政區立法會組織法》,及立法會第一/一九九九號決議《澳門特別行政區立法會議事規則》(立法會第一/二00四號決議曾對其進行修訂),第三/二000號法律《立法會立法屆及議員章程》等。這幾部法律各司其職,既各自獨立又互相配合,缺一不可。既然是要對立法會法律制度進行改革,恐怕是除了作為法源依據而且並非是立法會可以修改得了的「澳門基本法」相關條文之外,都應進行修訂,而且最好是以「一籃子解決」的方式通盤修訂。這樣才能事半功倍,並使立法會法律制度更臻完善,減少互相扯皮掣肘。
關於立法會法律制度改革的具體內容,年初本欄曾集中探討了強化立法會研究幕僚機構及建立專職議員助理的問題,此不再贅。現在所要討論的,是健全立法會質詢制度的問題。
質詢是議會對於政府所應負責之事,用書面或口頭提出詢問並要求答覆。澳門特區的政治制度雖然是「行政主導」,但按「澳門基本法」第六十五條規定,特區政府仍須向立法會負責,執行立法會通過並已生效的法律,定期向立法會作施政報告,並答覆立法會議員的質詢。其中體現在「質詢權」方面,是立法會議員有權對政府的工作,政府推行和執行的政策以及政府的執法情況進行監督。而立法會議員對政府工作實施有效監督的方式之一,就是在立法會的會議上,或是另以書面提出質詢,以便於對政府的工作實行有效的監督、檢查。在此角度而言,質詢的主要的目的,是在於明瞭政府施政的內容與方針,同時亦可用以批評政府的政策,並督促政府,糾正政府官員的違法或失職行為。因此如適用妥適,質詢可表達民意於政府並可使政府知悉民意而有所警戒。
應當說,由於澳門立法會的議員處於兩種競爭的狀態--入議前競爭,在立法會選舉過程中曾經過五關斬六將的激烈競爭,才能以勝利者的姿態晉入社會的殿堂;入議後競爭,各議員尤其是民選議員之間,有意無意地進行議事競爭,其中最主要的形式就是反映在質詢方面。--因此,多數議員對於運用自己的質詢權力,是相當積極的,以至議員的質詢和相關官員的答覆件,成了媒體的主要新聞稿源。
相關政府部門對於立法會議員的質詢,也經歷了從抵觸到樂於「接招」的演變。--當初持抵觸情緒的,最典型的是衛生局對議員的質詢,竟然以舉行記者會予以反駁的方式來表明「抗拒」態度。這已不單止是態度問題,而且也涉嫌違反「澳門基本法」第六十五條關於特區政府必須「答覆立法會議員的質詢」的規定。而在目前,各政府部門都基本上能夠正確對待被質詢及答覆質詢,盡管有些答覆避重就輕,實問虛答,甚至是顧左右而言他,但畢竟是已能做到有問必答。
然而,從技術上及質量方面衡量,澳門立法會議員的質詢,仍是屬於「初級階段」,有待成熟。其表現主要有以下幾點:
一、書面質詢有泛濫之嫌。自本屆立法會開始,議員對政府提出的書面質詢在數量上有較大幅度的增加,有的議員幾乎是「每周一問」。這就形成了行政機關嚴重的負擔,導致行政機關的辦事人員不是草草應付了事,就是浪費較多的時間在答覆方面,從而種下了立法會議員問政「重量不重質」的弊端。
二、口頭質詢論為「做騷」工具。口頭質詢本來是議員問政的最佳利器,也是測試議員問政能力的重要「觀測點」。然而,由於個別議員的專業知識與問政能力不足,常導致口頭質詢無法切中要害,甚至是天馬行空浪費議事時間,並造成行政與立法機關的議事衝突。同時,因為口頭質詢是新聞媒體的關切焦點所在,個別議員為了佔據媒體版面或鏡頭,而無論是否有充足準備,都要質詢一番,使口頭質詢演變成「做騷」工具,無法發揮口頭質詢監督政府施政的功能。
三、質詢內容層次不高,重覆質詢現象嚴重。本來,立法會是澳門特區唯一的立法機關,有權制定、修改、廢除在澳門特區實施的法律,故議員在行使其質詢權力時,應是以關係到區計民生的重大政策事務為主。但一些議員直把立法會當作是市政機構,經常將一些低層次的民生問題搬到立法會的殿堂進行質詢,徒貶立法會形象,也侵佔和浪費立法會行使立法功能的時間。另外,重覆質詢形象也很嚴重,不但是議員之間的質詢內容重覆,而且就是在某個議員的本身,也曾發生過「翻來翻去三幅被」的重覆質詢現象。
因此,在對立法會法律制度進行修訂時,有必要改進質詢制度。比如,規定除與議員職權相關的事項外,應不得成為書面質詢的內容,行政機關也可對非關議員職權範圍的書面質詢予以拒絕答覆,使書面質詢不致因而泛濫成災或無法發揮功能。又如,訂定質詢事項的限制規範,對質詢議題進行分類,並在質詢前一定期間預先告知行政機關,使各部門首長能較有充足的準備時間蒐集資料並決定是否要調查或改變既有政策,使之能避免可能會對行政機關造成的「突襲性傷害」、實問虛答的弊端。