行政主導原則並非是行政獨大不受監督制衡 行政主導原則並非是行政獨大不受監督制衡

在「五一」遊行的喧嘩聲和槍聲過後,人們已從只是評論爭辯遊行的主辦者與參加者,及警方的是非得失,轉到思考分析導致部份居民之所以要發起或參與遊行,及其在遊行中所提出的各項訴求,所折射的社會急遽變化所衍生種種不利於建構和諧社會的現象實況,及澳門特區政府施政的失誤。倘若特區政府能本著「有則改之,無則加勉」的態度,虛心接納議者的分析批評,這就有助於特區政府不斷提高管治水平,增強施政能力,減少操作失誤,從而盡量避免日後再發生如此激烈的遊行活動。

有關特區政府的施政失誤,這段時間各方論家已談了不少。即使是發表「挺何」聲明的社團,也承認出現了貧富懸殊,社會財富分配不公,部份居民分享不到整體經濟發展成果等的社會異象。不過,大多數的議論,還是集中在經濟、民生的層面,而較少注意到政治、法律的層次。而以政治經濟學上有關上層建築與經濟基礎之間作用與反作用關係的學說衡量,要徹底改善在經濟、民生範疇方面的施政失誤,就必須從政治、法律層面深挖「根源」。否則,即使推出更多的「何九招」,也只能是「治標不治本」,一遇到新的氣候環境,又將會有新的經濟、民生問題出現。

特區政府在政治、法律範疇的工作失誤,其表現形式可能會有諸多種。但集中到一點,似是與未能全面、準確領略和執行「行政主導」原則,有相當大的關係。其實,不單止是特區政府的「掌舵人」,就是個別中央駐澳官員,在前一段時間發生「行政法規違法」事件時,都認為既然是「行政主導」,行政長官就擁有立法權,行政法規的法律位階就可與法律看齊甚至是凌駕於法律之上。

由於片面理解「行政主導」,當政者就產生了類似「行政獨大」的概念,在治區理政時往往就有「一言堂」、「家長制」的作風,聽不進不同意見。個人說了算,對來自立法會的監督制衡也頗不耐煩(日前澳門傳媒工作者協會批評新聞局大量刪剪政府回覆議員質詢稿,就是活生生事例)。甚至坊間傳說,特區政府之所以遲遲不願設立「財政儲備」,是擔心就此今後政府需要動用財儲及撥款,都必須交由立法會審議批准,不若按照現行規制那樣,立法會只是審議通過年度財政預算,政府每一宗大型撥款都無須經過立法會那麼痛快。但正因為是有此弊端,才發生了「東亞運超支」之類的事件,使到歐文龍有機會可以「上下其手」。

由此可見,未能全面、正確理解「行政主導」的真諦,是形成施政失誤的主要根源。誠然,「澳門基本法」之所以設計了「行政主導」的原則,是鑑於澳門並非是一個政治實體,不能照搬西方「三權分立」的政治體制。而必須實行符合「一國兩制」和澳門實際情況的民主體制:其一是行政主導的政治體制,亦即是行政長官制;其二是司法獨立,行政與立法既互相制衡,又互相配合。兩者之間是相輔相承的,不能強調了其中一點而忽略了另一點,更不能以為「行政主導」就是「行政獨大」。

實際上,就以前述的經過一年多來的深入探討,人們都已逐步確認了澳門特區的立法權屬於立法會,亦即廢止回歸前的「雙軌立法」為例,記得在中葡談判過程中,中方代表團向記者們解釋為何回歸後要廢止「雙軌立法」時就指出,是為了在堅持「行政主導」的前提下,防止行政權無限膨脹、擴大,導致行政與立法的失衡。

因此,蕭蔚雲教授在《澳門特別行政區行政長官與行政機關》一文中就指出,行政長官要有實權,但又要受到制約和監督。如果行政長官沒有一定實權,不但難以履行應有的職責,而且不能發揮行政的效能,勢必影響澳門特區的經濟和各項工作。所謂要有實權,就不能是一個象徵性的行政長官,也不是大權獨攬,而是享有行政長官所必需的、有利於推進行政工作和提高行政效率的權力。但即使行政長官享有實權,也要有一定的制約和監督,以防濫用權力。沒有任何制約和監督的權力,也將不利於或損害澳門特區的工作和經濟發展。

鍾業坤主編的《中華人民共和國澳門特別行政區基本法論略》也指出,基本法賦予行政長官有雙重身份和一定的權力,既適合澳門的實際情況,又有利於提高行政工作的效能,防止大權獨攬或形成一人專權。這對促進澳門特區工作效率的提高,促進澳門政權的平穩過渡和社會的繁榮穩定,無疑是十分有利的。

在堅持「行政主導」原則前提下必須防止「行政獨大」,還必須注意到未來澳門特區必會走向全民普選特首的政制發展方向。全民普選雖然是普世民主價值(其實就是號稱「民主大國」的美國,總統也不是一人一票直接選舉產生),但在民智尚未成熟之下,有時民粹主義會佔上風。記得查良鏞在提出「雙查方案」時解釋說,如果現在就實行全民普選,可能就是成龍、劉德華、梅艷芳這些偶象派當選。實際上,希特勒、陳水扁之流都是一人一票選出來的。今後,倘澳門特區也實施全民普選,很難保證不會有個人野心家騙取選票而當選。在此情況下,如果只是強調「行政主導」並以此為由實行「行政獨大」,不受任何監督和制衡,「一國兩制,澳人治澳」、高度自治就將會走樣。

回頭談到「五一」遊行的教訓,似是許多社會弊端的發生,就是來自對「行政主導」的片面理解。實際上,其實有關諸如貧富差距擴大,部份居民未能分享到整體經濟發展成果,樓價飛升令部份居民「居大不易」……等問題,包括本欄在內的許多論者,早就不知說過多少遍。但當政者卻充耳不聞,而至後知後覺甚至不知不覺,直至火燒眉毛還在宣稱「不會取消投資移民政策」。如果不是「五一」遊行的「風頭火勢」之下,還不會應急性地推出「何九招」。看來,這個將「行政主導」視為「行政獨大」的片面理解,就是「長期以來形成的一些深層次問題和矛盾仍然存在」的表現形式之一。