本欄昨日《有進步值得歡迎 再辯駁越說明越難廓清》一文刊出後，有熟悉法學理論的讀者朋友致電筆者，提醒筆者必須注意以下兩個情況和一種反應。兩個情況是：一、行政法務司司長辦公室的「說明稿」中說明《公共地方總規章》的「法源依據」，是第五二／九九／Ｍ號法令《行政上之違法行為之一般制度及程序》，並指該「法令」是規範行政違法及其處罰的基本法例。而「澳門基本法」第九十五條規定，市政機構是「非政權性」的機構。既然是「非政權性的市政機構」，是否有權執行「規範行政違法及其處罰的基本法例」？二、在行政法務司司長辦公室發出「說明稿」後，行政法務司司長陳麗敏仍然公開表示，當局會繼續依法對違反《公共地方總章程》的人士作出處罰，這是否存在「藐視法庭」及「對抗司法」的行為？而一種反應則是：公用事業關注協會理事長梁金泉認為，行政部門就行政法院裁定《公共地方總規章》違法一事的強烈反應，已表明「行政主導」有「行政霸道」之嫌，也令民眾無可適從。他建議中止執行該規章並盡快提請立法會啟用緊急程序解決該「規章」合法化問題。而市販互助會會長唐堅謀則指出，司法、行政部門對《公共地方總規章》的不同立場必造成執罰混亂，建議暫時停止《公共地方總規章》並盡快檢討及理順相關矛盾。
讀者朋友的提點，頗有道理，也切中要害，而且也更是涉及到是否依法治澳、依法施政、依法行政的問題。實際上，已被司法機關裁定為「違法」的《公共地方總規章》仍然執行，這不但是「行政挑戰司法」，而且也是「依法施政」、「依法行政」出現了缺失。而被行政法務司司長辦公室「說明稿」振振有詞地引述的《民政總署章程》，其作為一個行政實體的事實，與「澳門基本法」有關「非政權性的市政機構」的規定相抵觸，就更是一個是否全面、準確地「依法治澳」的嚴肅問題。倘若未能予以處理好，就將會如梁金泉所言，「更會引起國際社會關注這種政治趣劇」。
總之一句話，無論被「賦予對外處罰職權」的《民政總署章程》，還是《公共地方總規章》扯起大旗當虎皮地要將「規範行政違法及其處罰的基本法例」的《行政上之違法行為之一般制度及程序》，作為其執罰的「法源依據」，其要害都是架空了「澳門基本法」第九十五條關於「澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委托為居民提供文化、康樂、環境衛生方面的服務，並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見」的規定，而將民政總署「打造」成了一個具有包括行政執罰權的行政實權的行政實體。
實際上，無論是憲法學專家、澳門基本法起草委員會委員蕭蔚雲、王叔文，還是澳門基本法起草委員會秘書處工作人員、曾參與起草「澳門基本法」具體工作的駱偉建、楊靜輝等人，在其著作中都指出，根據「澳門基本法」第九十五條的規定，在澳門特區的行政、立法、司法機關之外，只能設立非政權性的市政機構。這是由於澳門是一個僅有二十多平方公里的狹小地區，考慮到澳門實際情況，基本法規定僅在澳門設立一級政權機構，無需再多設立一級政權機構。否則，就會出現機構重疊、效率低下的情況。因此，依據基本法第九十五條設立的澳門特區的非政權性質的市政機構，是不能行使行政、立法、司法權的機構，而只能主要是一個服務性、諮詢性的機構：
一、從市政機構的服務性質來看，澳門特區市政機構，主要受政府委托，為澳門居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務。澳門特區政府將自己負責的某些方面的事務，委托給市政機構辦理，說明政府與市政機構之間沒有行政上的隸屬關係，市政機構不是政府下設的行政機關。
二、從市政機構的服務範圍來看，市政機構僅能就文化、康樂、環境衛生等方面的事務，受政府委托為居民服務。市政機構為社會和居民提供服務的範圍，僅限於與市民日常生活密切有關的領域。
三、市政機構的「非政權性」還表現在它是諮詢性質的機構，而不是決策性機構。澳門特區政府作為一個政權性機構，也有權制定並執行政策。但作為非政權性的市政機構，只能就文化、康樂、環境衛生等方面的事務，向澳門特區政府提供諮詢意見。澳門特區政府在文化、康樂、環境衛生等方面奉行的政策，應由澳門特區政府自行決定。但在決定這些政策之前，應諮詢市政機構的意見。市政機構提供的意見和建議，是諮詢性質的，對澳門特區政府沒有約束力。
既然如此，不要說按《民政總署章程》規定而設立的民政總署，與「澳門基本法」第九十五條所規定的「非政權性的市政機構」並不相吻合，即使是把民政總署視為執行「澳門基本法」第九十五條所設置的市政機構，它也無權實施行政執罰，亦即無權執行只有行政實體才有權實施的行政執罰權。更遑論按照「澳門基本法」所規定的立法體制，特區政府並不擁有立法權制定具有法律性質的《公共地方總規章》。
綜上所述，這場「《公共地方總規章》違法風波」，除了是涉及到司法機關的裁決所依據的「立法權」規定之外，還牽扯到本來應該作為非政權性的市政機構－－民政總署是否享有行政執罰權的問題。既然上述兩個問題的答案是「否」，陳麗敏司長即使是再搬出更多的「理由」，她所聲稱的民政總署「繼續執罰」，就是沒有法律基礎的空中樓閣，而且還將是對是否「依法施政」、「依法行政」的極大挑戰。一個職能之一為推介「澳門基本法」及法律事務的政府首長，是不應犯此「低級錯誤」的。