我們需要的是一部全面完整系統的立法法 我們需要的是一部全面完整系統的立法法

盡管澳門特區政府行政法務司公佈的為「立法法」立法的法案名稱,是「澳門特區立法權限」,只是強調了「立法法」諸規範內容中的「立法權限」,而忽略了「立法法」也應具有的「適用範圍」、「立法程序」、「法律解釋」、「適用規則」等重要內容,但我們仍是衷心希望,澳門特區所要制定的「立法法」,是一部全面、完整、系統的規範立法活動的法律,而不單止是對立法權限進行劃分的法律。否則,今後在法律的運用等方面,尤其是在遇到上位法與下位法之間的位階從屬,特別法與一般法的矛盾衝突,新法與舊法的適用,法律是否溯及既往等問題時,還將會產生新的爭議困擾。

應當說,目前就已有這樣的爭議存在。比如,有人就不顧法律是上位法,行政法規是下位法,下位法不能僭越上位法的法理原則,及回歸前澳督也擁有立法權,其表現形式是法令,而全國人大常委會關於處理「澳門原有法律」的決定也已將法令列為法律的事實,提出了回歸後的行政法規可以修改回歸前的法令的「個人法律見解」。因此,如果特區政府所草擬的「立法法」草案,只是在「立法權限」方面兜兜轉轉,而忽略了「立法法」應當具備的其他重要內容的話,未來還將會發生新的「行政法規違法」事件,嚴重影響澳門特區的法治形象和政治穩定。

實際上,參照《中華人民共和國立法法》的經驗,澳門特區的「立法法」應是全面規範立法活動的法律。這裡所指的「立法活動」是廣義的立法行為。不但是指立法機關依其立法權限制訂法律,也是指行政機關制訂行政法規。這是因為,法律、行政法規、規章,都是居民、法人和其他組織應當遵守的行為規範,違反了就要受到追究。因此,都是「法」,制訂這些規範的行為,都是立法行為。這就決定了「立法法」的調整範圍,固然是以法律為主,但也應包括行政法規、規章。因此,《中華人民共和國立法法》「總則」第二條第一款規定:「法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止,適用本法規定」。其第二款又規定:「國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止、依照本法的有關規定執行」。這個適用範圍,並不等於將行政法規、規章的「位階」,視為與法律同等。實際上《中華人民共和國立法法》就分別置有第二章「法律」和第三章「行政法規」、第四章「地方性法規、自治條例和單行條例、規章」,將彼此間作出了嚴格區隔,並在第二章「法律」中專設「立法權限」一節,明確指出了全國人大及其常委會的專屬立法權。但為了規範所有的立法活動,使之有一個統一的規範,故把行政規章等非法律的規範性文件的制訂行為,也納入了「立法法」的規範範圍。但又採取了不同的表述方式,並對「立法法」的調整範圍回避了甚麼是「立法」這一概念的界定。這個經驗,是可以而且應該引進到澳門特區「立法法」草案的擬制工作中的。

澳門特區的「立法法」,應當列明其立法宗旨。「立法法」是關於特區立法制度的主幹法律,它的宗旨應是規範立法活動,健全特區立法制度,建立和完善特區的法律體系,保障和發展「澳人民主治澳」,推進依法治澳,加強特區的法制建設。同時也宜規定,立法應當遵循「澳門基本法」的原則,依照法定的權限和程序,從澳門特區整體利益出發,維護澳門特區法制的統一和尊嚴。立法也應體現全體澳門居民的意志,發揚民主,保障澳門居民通過多種途徑參與立法活動。澳門居民不應是法律、行政法規的被動接受者,而首先應該是立法的積極參與者。立法應從實際出發,科學合理地規定澳門居民、法人和其他組織的權限和義務,行政、立法、司法機關的權力與責任。立法工作要處理好方方面面的關係,既符合全局的需要,又考慮各領域的實際情況;既符合長遠的發展方向,又切合當前的實際。