連日來，一些讀者朋友在與筆者探討特區政府正在草擬「立法權限」法案問題時，都認為「立法權限」雖然是「立法法」所要規範的其中一個重要內容，但並不等於是「立法法」所要規範的全部內容。因為海峽兩岸以至全世界大多數國家、地區類似「立法法」的法律，除了是規範「立法權限」之外，還規範了「立法原則」、「立法程序」、「授權立法」、「法律適用關係」、「法律解釋」等方面的內容。如果澳門特區的「立法權」只是獨沽一味「立法權限」，而未顧及「立法法」還應及於的其他內容的話，就將是一部有缺陷的法律，仍將難以保證今後不會再發生行政、立法、司法領域之間的矛盾和衝突。

實際上，即使是其中的「授權立法」問題，也是立法活動中非常重要的行為。在《中華人民共和國立法法》的第二章「法律」第一節「立法權限」中，就有三個條文是規範「授權立法」的。其核心內容是：全國人大及其常委會所享有立法權事項尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部份事項制定行政法規，但有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰，司法制度等事項除外。授權立法事項，經過實踐經驗，制定法律的條件成熟時，由全國人大及其常委會及時制定法律。法律制定後，相應立法事項的授權終止。

喬曉陽主編的《立法法講話》指出，「立法法」設置「授權立法」的其中一個考慮，是我國正處於經濟體制改革和對外開放過程中，許多應興應革的事項，由全國人大及其常委會制定法律的條件尚未成熟，而實踐又不能等，急需有所規範。怎麼辦？只能採取授權的辦法，由國務院或地方先制定法規，待條件成熟後，再制定法律。

澳門回歸前，《澳門組織章程》也設置了「授權立法」機制。其第十三條、第十四條及第三十條第一款D項、第三十一條第三款規定，立法會可以授權總督就立法會專有職權的事項進行立法。立法會應在其立法許可授權中，訂明授權許可的對象、範圍及有效期。立法許可的創制權屬總督，由政府有關部門草擬法案，經徵詢諮詢會的意見後，由總督簽署並頒佈。總督對同一立法授權只可使用一次，但可使用其中一部份，即只就立法授權範圍的部份內容立法。在後一種情況下，未使用的那部份立法權即告作廢。但在立法會解散期間，總督無須立法許可，也可對該等事項進行立法。此外，總督未經（授權）立法許可，也可對該等事項制定法令，但這些法令必須經立法會追認通過才能有效。這類可轉讓的立法權包括：稅務制度；澳門行政區劃分；地方行政法律制度大綱，包括地方財政在內；中央行政機關與地方行政機關之關係的法律制度，以及地方行政機關被總督解散的條件；公共行政制度綱要；設立公職新職級或職程，修訂公務員職級表，規定編制內公務員薪酬，屬總督權限的批給的一般制度；羈押、住宅搜查、私人通訊的保密、相對不定期刑罰與保安處分制度和條件。

但不知為何，在起草「澳門基本法」時，卻未有將「授權立法」機制吸收進去。可能是要強調澳門特區立法會是澳門特區唯一立法機關，行政當局不具立法權之故。然而，按「澳門基本法」附件三規定，第二屆及以後各屆立法會由二十九人組成，本來就是議席偏少，難以承載「唯一立法機構」的重任。更嚴峻的是，其中有二十二人是經直選或間選產生，佔議員總數的四分之三。眾所周知，按照澳門的區情，參加直選、間選的法律界人士並不多，主要是靠行政長官委任途徑補強立法會中的法律界人士比例。但終受名額所限，使到立法會中的法律界人士整體比例仍然偏低。這對立法會所享有的立法權來說，是並不相適應的。在承平時期，這個矛盾尚不算突出、尖銳；但遇緊急情況時，唯一享有立法權的立法會要緊急立法，恐是力有不逮。何況，即使是在承平時期，有些法律專業性甚強的立法工作，法律界人士比例偏少的立法會，恐也難以保證立法品質。因此，設立「授權立法」的機制，是可以解決立法機關受技術、能力等條件所限而致立法效率、品質難以適應急速發展形勢所需配合法律立法的問題，是較佳的立法補充措施。

基於「未明文禁止的即是可行」的法律原則，雖然「澳門基本法」並未像《澳門組織章程》那樣設置「授權立法」機制，但也並未予以明文禁止，故在「澳門基本法」尚未進行修改引進「授權立法條款」之前，可由全國人大常委會澳門基本法委員會作出一個決議，宣佈可仿效《中華人民共和國立法法》第二章第一節中有關「授權立法」的規定，屬於特區立法會立法權的事項，立法會可授權行政當局根據實際需要，對其中部份事項先行制定行政法規，但有關犯罪和刑罰、對居民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。授權立法事項經實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由特區立法會及時制定法律。法律制定後，相應立法事項的授權終止。

有關各國各地區的立法法律設置「授權立法」機制的經驗，明日再談。