必須為保護「澳門歷史城區」專門立法 必須為保護「澳門歷史城區」專門立法

就在澳門立法會對社會文化範疇「施政方針」進行辯論之日,香港《南華早報》報導了聯合國教科文組織世界遺產委員會就澳門「世遺」景點松山燈塔景觀受到高層建築物威脅問題,透過北京向澳門特區政府發信,要求特區政府正視有關問題的消息。而當日列席立法會大會的社會文化司司長崔世安也證實,特區政府已收到國家文物局及全國教科文組織提出對東望洋燈塔的關注的公函,特區政府文化局正與相關部門研究回覆。崔世安還指出,「澳門歷史城區」具普世價值,亦為國家第三十一項「世界文化遺產」,特區政府必定遵從保護「世遺」的原則,積極跟進。

然而遺憾的是,崔世安並未對保護「世遺」的根本之道--為保護「世遺」專門立法,作出承諾。而在社會文化範疇的「施政方針」中,也僅只是提到「完善本地區的文物保護法規,相關的法律工作小組將就指定的法律草案開展廣泛的諮詢,全力配合《特區政府公共行政改革路線圖》的部署,推進澳門文物保護法的修訂工作」。另外,在社會文化範疇「施政方針」的引介發言中,也只是提及「加強物質遺產和非物質遺產的保護,新的文物保護法草案將在明年向社會作公開諮詢」。很明顯,這是準備以修訂新的《文物保護法》,來取代為保護「世遺」專門立法,或是將為保護「世遺」立法合併進新修訂的《文物保護法》之中。這與國際社會上普遍地專門為保護「世遺」立法,以區別於一般的文物保護法的慣例,存在著明顯的差距;也與我國內地某些擁有「世遺」項目的省份,都已經或計劃為保護「世遺」專門立法,如四川省人大常委會於二零零二年一月十八日通過了《四川省世界遺產保護條例》,雲南省人大常委會也於二零零五年七月間通過了《雲南省三江併流世界自然遺產地保護條例》而國務院也正草擬《中華人民共和國世界遺產保護法﹙草案﹞》的做法,大異其趣。

實際上,屬於共通性的為保護文物立法,與屬於特別立法的為保護「世遺」立法,是完全不同的兩回事,存在著層次上的區別,不能混為一談。也就是說,保護文物是所有國家和地區都必須做的工作;而保護「世遺」則是只有擁有「世遺」項目的國家和地區才享有這項「殊榮」。而且,保護文物與保證「世遺」也存在著要求、力度、獎懲程度等的不同,不能將保護「世遺」混同於一般性的保護文物。何況,在「澳門歷史城區」「申遺」的過程中,及「申遺」成功後,從特首何厚鏵到崔世安司長,再到文化局的相關官員,都曾明確表態,將為保護「世遺」專門立法。因此,「施政方針」中僅是表示將會修訂《文物保護法》,亦即是在原有的《文物保護法》中增加保護「世遺」的內容,是並不足夠的。

對於必須為保護「世遺」專門立法,已明確地載入《世界遺產公約》之中:「建立一個依據現代科學方法制定的永久性的有效制度,共同保護具有突出的普遍價值的文化和自然遺產」。這就確定了世界遺產的登錄工作,並不是一項學術活動,而是一項具有司法性、技術性和實用性的國際任務,其目的是動員人們團結一致,積極保護文化和自然遺產。為此,世界各國在立法、財政、技術和行政等方面都採取了相應的措施,同時也得到了聯合國有關機構的大力支持和鼓勵。

「世界遺產」概念的確定這個行為的本身,既然是以《世界遺產公約》的法律形式完成和體現的,故各締約國及世界遺產所在地國家和地區的相關行動,首先就應當是其保護世界遺產國內立法的建立和健全,使國內法與國際法在目標、內容、做法上銜接、統一。只有這樣,真正意義的法律保護,才有實現的基礎。因此,「澳門歷史城區」被列入《世界遺產名錄》之後,首要的工作就是建立和健全保護「世遺」的法律,承擔好保護「世遺」的責任,使到這項工作得到法律的保障。何況,保護「世遺」的要求,比保護文物建築要高。保護「世遺」的特別法律,應當擺在比作為一般規範的《文物保護法》之上的更高位階。須知道,《文物保護法》只須向澳門特區自己負責,而保護「世遺」的專門法律則是向《世界遺產公約》負責,帶有涉外性質。--既然「澳門歷史城區」的「世界文化遺產」地位,是由聯合國教科文組織下屬的世界遺產委員會確定的,它就不但是澳門特區和全體「澳人」的財產,而且在一定意義上,它也是全人類的共同財產。單是規範保護文物建築的一般性法律已不能滿足這個「身份及定位」的轉變。更何況,保護「世遺」的要求,比保護文物建築要高。

保護「世遺」的法律體系,分為國際法和國內法兩個層次。在國際法的層次上,主要是由《世界遺產公約》來承擔,這是世界遺產的「根本大法」。另外,一些國際公約雖然不是綜合性的世界遺產問題的法律,但有關的專門內容卻是世界遺產的重要組成部份。如自然生態環境方面的《拉姆薩公約》即《國際重要濕地公約》,又如《全球生物多樣性公約》等。還有,聯合國教科文組織的有關建議書及其他一些國際組織、國際會議的文件和決議、計劃、議程等,也有一定的規範功能。比如,一九七二年十一月第十七屆聯合國教科文組織大會與《世界遺產公約》同時出台的《關於在國際一般保護文化和自然遺產的建議》,就是《世界遺產公約》的同步輔助文件。一九七六年十一月聯合國教科文組織第十九屆大會通過的《內羅畢建議》即《關於保護歷史建築群及其現實意義的建議》,確定必須對歷史建築群的整體,包括它的空間演變以及它的考古的、歷史的、建築的、技術的諸多方面的信息進行分析,並形成書面文件,在此基礎上確定必須嚴格地完全保護的建築物和建築群的規範。

在國內法的層次上,有不少遺產地國家為保護「世遺」制定了專門法律。國內法與國際法的關係是互動的,它們之間互相促進。一方面,以法國、希臘、西班牙為代表的歐洲一些國家,對文化遺產和自然風貌的保護意識成熟較早,相關內容也能做到到位。在《世界遺產公約》制定之前,其國內法已經相當有基礎了,從某種角度而言,甚至就是由於這些國家國內法的成熟並具有全球性的意義,而促成了國際法的誕生。另一方面,各締約國成為遺產地之後,它們的國內法在規範上、原則上都應當與國際法一致。實際上,美國的《國家歷史保護法》,英國的《國家遺產法》,法國的《建築、城市和風景遺產保護》,日本的《文化財產保護法》和《古都保存法》,都很好地回應了《世界遺產公約》。

那麼,為何澳門特區從當初計劃的為保護「世遺」專門立法,退到了將保護「世遺」立法混同於《文物保護法》規範的定位呢?從崔世安在「施政方針」中所說的「全力配合《特區政府公共行政政策路線圖》的部署」中看,很可能是受制於這個「路線圖」。倘此,並非是崔世安的責任,而是「路線圖」的制定者「魚目混珠」。但崔世安也應以其曾參與「申遺」工作所積累的專門知識,糾正這種非專業見解,不應盲從、隨波逐流。

(發自台北)