宜將法務局法律草擬廳職能移交給法改局  

法律改革及國際法事務局局長朱琳琳、副局長陳軒志,於前日宣誓就職。朱琳琳重申,該局繼承法律改革辦公室和國際法事務辦公室原有職能,並新增協助政府制訂立法計劃及監督立法執行職能,與法務局不存在能重疊。而主持就職禮的行政法務司司長陳麗敏也表示,新設立的「法律改革及國際法事務局」作為法改中央統籌機構,協助政府統籌立法計劃的制訂和監督其執行,檢討並草擬重大法典及主要法律制度,以及進行國際法事務方面的工作。

如果是以陳麗敏的闡釋為標準的話,朱琳琳的話就只能是說對了一半。因為法務局裡有一個法律草擬廳,其職能也是起草法案。這也就難怪,人們會有法改局與法務局的職能「重疊」的疑慮。倘若特區政府成立法改局的動機,是為了加強和統一特區的法案草擬工作的話,就應將法務局的法律草擬廳的職能和業務,移交給法改局。這樣,才能更好地統籌全澳的法律草擬工作,並消除人們對「疊床架屋」、「行政膨脹」的疑慮,從而增強對崔世安「陽光政府」、科學決策的信服度。

當然,特區政府決定將法改辦與國際事務辦公室合併,自有其理由。實際上,回歸十一年來,特區政府各政務範疇中最為難以適應形勢發展的,就是法律改革滯後。政府在行政、法律的改革中始終無法突破中央統籌問題,無法回應急速發展的迫切要求,成為妨礙本澳各個領域施政的眾矢之的。令到社會付出代價、居民也失去信心。許多有識之士都建議特區政府要適時調整立法、修法思維,對有條件的法律修改,發現一條條文有問題,就改一條。否則動輒全盤修改,拖延時間,令法改進度慢如蝸牛,使問題更形棘手。但為應對此勢態而成立的法律改革辦公室,只是一個項目組,似是未能與之相適應,很有必要將之改制為恆常機構,以應對日益繁多的法改實務,並走向法制社會的正軌。

另一方面,澳門作為一個國際城市,澳門特區也按基本法規定被賦予對外事務的權力,有權處理中央人民政府授權處理的對外事務,這是澳門特區享有高度自治權的重要內容。為此,澳門特區與其他國家、地區及國際性的在經濟、文化等領域交往過程中必須處理的事務,是澳門特區在中央授權下可以自行處理的事務。因而只是由一個作為項目組的國際法事務辦公室來承擔,也難以應付。因此,將這兩個項目組合併起來,並賦予其更強的功能,應是一個可行的辦法。

在這裡,對國際法事務辦公室的處理,可能還有其他的一些考量。比如,月前在報端上披露的問題──第二屆特區政府於二零零八年委託一家顧問公司提供博彩研究及顧問服務,每年特區政府向該公司支付近一千萬澳門元的顧問費。第三屆特區政府去年不再聘請該公司提供服務,該公司向特區政府索償二千萬澳門元。而葡人圈子消息稱,自回歸以來一直參與博彩法的立法工作,並曾任澳門特區政府博彩委員會成員的國際法事務辦公室主任高德志,與該公司負責人相熟。高德志早前放大假回葡國,之後由葡國寄辭職申請書予行政長官。廉署曾到國際法事務辦公室索取文件。特區政府已決定聘請新的顧問公司提供博彩業研究及顧問服務,特區政府將根據合約向其支付一百八十萬澳門元的顧問費。

還有,澳門特區的對外事務帶有強烈的國家主權特徵,是屬於國家主權的範疇。按道理,這麽重要的機構不應由一個並不具有中國國籍的人士出任其負責人,而且該人士並不以澳門特區作為其終生居留地。

誠然,在普遍意義上說,朱琳琳所說的兩機構「並不重疊」,有一定的依據。實際上,第二二/二零一零號行政法規《法律改革及國際法事務局的組織及運作》,規定其職責為:一、協助政府統籌立法計劃的制定及並監督其執行;二、顯示及協調參與法規草擬工作的各公共部門及實體;三、檢討並草擬重大法典、主要法律制度及其他重要法規;四、就國際法事務以及國際及區際司法協助提供法律技術輔助;五、就澳門特別行政區法制的完善進行研究及提出建議;六、設立並管理法律人員資料庫;七、執行法律所賦予的其他職責。準此,除了國際法事務及法律人員資料庫之外,其職能類似內地的國務院及地方的法制局的三大職能,其一是立法規劃,其二是起草法律或行政法規和規章的草案,其三是協商和協調。

按《澳門基本法》規定,澳門特區實行行政主導,因而澳門特區的法案創制權,與回歸前由澳督與澳門立法會共享,有很大不同。回歸後大部份法案尤其是關係到公共收支、政治體制或政府運作的議案,必須由政府提出。因此,設立專門的法案草擬機制,就十分重要。

但是,按三六/二零零零號行政法規《法務局的組織及運作──若干廢止》規定,法務局也負責編制或協助屬行政長官及政府職權的法律提案、規範性文化或其他須公佈於《澳門特別行政區公報》的文件的草案。就這部份職能來說,是與法改局重疊了。或許,法改局負責的是重大法典、主要法律制度和其他重要法規的草案的擬制,而法務局則負責以子法為主的一般法律、行政法規的草案的擬制。

但是,即使如此,為避免人們疑慮,法務局所承擔的一般法律、行政法規的草案的擬制工作,也應交由法改局執行。而法務局則專於協助制定法務政策;根據上級指示,翻譯法案及被要求翻譯的其他草案;統籌法律翻譯事務,研究並建議採取措施,使法律草案內使用的法律技術詞彙統一;促進及進行澳門特區法律資訊的提供及推廣工作;在本身職責範圍內,與大專院校、研究機構及其他實體合作;負責登記與公證機關的行政及財政管理;在登記與公證機關以及私人公證員範圍內制定規章,並作出技術指導及監管;負責未成年人司法管轄範內的教育制度及社會重返方面的組織與運作;促使執行有權限法院所命令採取的司法措施;執行有關法例的規定,監管由機構進行之自願仲裁的運作;根據行政長官的指示,執行以上各項未列舉的其他工作,但此等工作按其性質屬於法務局一般職責範圍內……等的職能。也就是說,把其法律草擬職能連同其人員都移交給法改局。反正,法改局的人員編制有一百多人,現在只有四、五十人,可能容納得下。另外,法務局的業務頗為龐雜,包括了登記局、公職局、社會重返廳、法律推廣部、法律翻譯廳、少年感化院等,這些與法律草擬工作不沾邊的業務都混在一起,就使法案擬制工作顯得並不突出、重要了。如將之移交給法務局,就可單純一些。

尤其是法務局並未被賦予協調的功能。而法律草案在起草前、起草過程中及起草後,一個都要徵求有關部門的意見。特別是涉及其他部門的法律草案,都要與有關門協商一致,並還要聽取專家、學者、有實際工作經驗的有關人士的意見,目的是為了使到法案能夠符合實際,經過立法程序後便於貫徹執行。在這方面,法律草擬廳作為一個不享有獨立性的廳級部門,就很難與其他局級單位相協調;而由作為一個獨立單位的局級部門法務局出面,則較為方便。何況,《法律改革及國際法事務局的組織及運作》也賦予了其「聯繫及協調參與法規草擬工作的公共部門及實體」的職能與職權。

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