官員財產申報資料應當公開供公眾監督 官員財產申報資料應當公開供公眾監督

特區政府為打造「陽光政府」,加強廉政建設,決定修改《財產及利益申報法律制度》,並進行為期兩個月的公眾諮詢。其中最為敏感也頗具爭議性的,應是公務員所申報的資料,是否應當公開供公眾查閱的問題。去年初,特首崔世安在與專家學者社會人士座談,「問計」研擬「施政報告」時透露,政府內部研究了修訂「陽光法」的問題,認同主流意見,增加制度的透明度,對於高級官員申報的財產資料設定公開的機制,公開的形式可以包括公眾查閱等。這是崔世安落實其「施政報告」兩大重點之一的「陽光政府」的其中一個切實措施。

對此問題,本欄一直堅持應當參照同是華人地區的我國香港、台灣地區的情況,官員財產申報資料可以公開查閱。否則,只是申報,不能查閱,這個「陽光法案」等於是陽光被烏雲所遮掩,陽光照不進大地,故而只能是廢紙一張。

其實,官員申報資料應當公開,這也是國際慣例,許多國家和地區都在實行。其開放方式,一是通過官方報紙刊載,二是可以供公民依法查閱、索取,以保證對公職人員的財產法狀況,予以切實、廣泛的社會監督。《韓國公職人員道德法》就專門有一章(第二章)是《財產申報和公開》,不但規定官員的財產登記必須公開,而且還規定公職選舉候選人及調離人員的財產申報也必須公開。

實際上,《聯合國反腐敗公約》第八條「公職人員行為守則」第五項就規定,「各締約國均應當根據本國法律的基本原則,酌情努力制訂措施和建立制度,要求公職人員特別就可能與其公職人員的職能發生利益衝突的職務外活動、任職、投資、資產以及貴重饋贈或者重大利益向有關機關申報」。《聯合國反腐敗公約》的配套法律《反腐敗的實際措施》第四條「公佈財產」則規定,「公職人員應全面公佈個人情況(在進入政府部門任職時即公佈本人的全部資產、債務和社會關係)或定期提供簡要情況(每年的全部收入或商業活動)或公佈應予的事項(職務以外的收入、出售或購買超過一定數額資產的單據)」。

按照聯合國《反對貪汙腐化實際措施手冊》的要求及國際慣例,公職人員財產申報制度應當具有如下的幾個主要內容,缺一不可:一、財產申報對象;二、財產申報內容;三、財產申報時間;四、受理和審查申報之機關;五、公眾監督;六、對申報違法的處罰等。至於「公眾監督」部份,是「陽光法案」的核心內容部份,規定「申報書」內容必向公眾公開,以便接受社會監督。否則,即使是公務員尤其是政治職位據位人提交了「申報書」,受理部門只是將之銷進保險箱,公眾也就難以監察其填報是否誠實,更是無法進而揭露其中倘有的貪贖行為或「瞬間暴發」情況。

「公眾監督」,是國際慣例中對公職人員財產申報問題所通行的「四大強制」之中的「強制公開」的目的。實際上,按國際慣例,在公職人員財產申報制度中的「四大強制」,分別是:一、「強制申報」。公職人員與配偶、未成年子女的財產如不動產、船舶、汽車及航空器,一定金額以上的存款、外幣、有價證券、債權、債務,對各種事業的及其他具有相當價值的財產,均應一併申報。二、「強制公開」。申報資料應彙整列冊供人查閱,具體做法是一定職級以上的官員的申報資料刊登在「政府公報」上。三、「強制信託」。一定職級以上的官員,應將個人及其配偶、未成年子女一定金額以上的不動產及上市股票信託與政府承認的信託業代為經營管理。四、「強制處罰」。申報不實、不為申報、對財產拒絕說明或作虛偽說明等均有處罰規定。另外,公務員對其主管、監督的事務,或雖非主管、監督的事務,但有因職權、機會或身份而涉及本身、家族、財產受託人的利害情事時,應行迴避。由此可見,「強制公開」是「陽光法案」應當具有的其中一項重要原則。

為此,即使是最講求「人權保護」、「個人私隱」的美國等西方社會,其「陽光法案」都已規定官員所申報的資料必須公開,甚至還須主動刊登在法定的官方刊物上。比如,美國就規定,各受理申報機關均須將財產申報資料公開,並供大眾查閱複印。而我國的香港特區和台灣地區,亦規定公務員申報的財產資料必須刊登在法定的公報上,或是可任由公眾查閱。媒體就經常藉此便利,對政治職位據位人的財產狀況予以報導、評論,甚至是從「申報表」中找到疑點線索後,進行追查,從而揭發「申報不實」的情況,成為反貪機構的得力助手,也有效地促進反貪倡廉事業。

值得注意的是,「和平統一,一國兩制」的最終標的是為瞭解決臺灣問題,澳門特區肩負著向臺灣示範的光榮任務。回歸後,澳門在方方面面都已向台灣地區作出了良好的示範,包括目前台灣民眾最為關心的經濟發展及社會治安等方面,澳門特區都有出色的表現。另外,澳門特區在「一個中國」原則下,得以以適當的名義及方式參加國際組織,也能派出代表出席國際會議,享受到偉大祖國在國際上的尊嚴和榮譽。這些,都是「一國兩制」所展現的好處,對台灣民眾應是具有很好的宣示作用。但在公職人員財產申報制度方面,台灣的官員、「立委」所申報的財產資料,必須在「監察院」出版的《監察院公報》上刊登。為此,台灣的官員和「立委」的財產,一目了然,人們無須向「監察院」申請,只須訂閱或購買、借閱《監察院公報》,就可一目了然。而直到現在仍然拒絕公佈高官財產申報資料的澳門特區,要向臺灣民眾作出示範,則是顯得底氣不足,未能理直氣壯。

如果說,澳門原有的「陽光法案」,是因為在澳門回歸前的殖民統治時期制訂,而無法貫徹「強制公開」的原則,更無法體現「公眾監督」的精神,尚是可以理解的話,那麼,在澳門回歸、實行「澳人治澳」之後,仍未能在修訂「陽光法案」時真正落實「澳人治澳」的方針,亦即是在理論上是澳門特區的主人的澳門居民,在有權參與澳門特區社會政治事務的同時,卻無權監督向他們提供服務的「公僕」的行政作為及職業道德,使到「澳人」參與「治澳」的權力有所缺損,則令人感到十分遺憾。何況,這也使到聯合國《反貪汙腐化實際措施手冊》中所強調的「公眾監督」亦即「強制公開」原則,未能在該「陽光法案」中得到很好的反映,這就使到該「陽光法案」只能是一個有「缺陷」的法案。亦即是徒有「財產申報」的形式,缺乏「公眾監督」的實質,也就使到「財產申報」失去其應當具有的功能及意義。

因此,特首崔世安決定再次修訂「陽光法案」,向其引進「公眾監督」內容,亦即是規定申報資料必須在《澳門特別行政區公報》公佈,使之置於公眾監督之下,以在廉政領域內充分體現「澳人治澳」的精神。這也是他取信於民,建設「陽光政府」,爭取曾經懷疑甚至是反對過他的人轉而信任和支持他的關鍵所在。

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