公務員申報制度還應補強社團利益迴避 公務員申報制度還應補強社團利益迴避

廉政公署推出修改《財產及利益法律制度》的建議文本,增加了「官員須申報其在社團的角色和職務」的條文,這是對落實「陽光政府」承諾的一大舉措。但可惜只是停留在「申報」的階段,並未進一步規定必須「迴避」,這與國際上的公務員利益迴避制度相比,仍存在著一定的距離。

迴避制度是行政程序法的基本制度。迴避制度是為了確保公務員不因親屬關係、利益關係、感情因素等對公平、公正地執行公務產生不良影響而作出的一系列限制性規定。建立公務員迴避制度的根本目的是在於為公務員依法行政和廉潔行政消除一切障礙因素,以確保其堅持原則、秉公辦事,促進廉政建設,並有利於凈化社會風氣和端正行政作風。

在過去,我們談起公務員的「利益迴避」,往往只限於血親迴避、夫妻迴避、姻親迴避、乾親迴避和公務迴避,而較少談及到社團迴避。而在國際上,不少國家和地區都是有此迴避的。比如,一些國家和地區就規定了政黨迴避和同學迴避。日本《國家公務員法》第五條第五款就規定,社會人事官之中不得兩人屬於一個政黨或者同一大學畢業。澳洲的《公務員法》也規定,公務員加入社會團體或參加志願活動要向主管領導報告,講明個人行為動機。其上述活動可能與公務員職責和公務發生利益衝突,則要求公務員在退出社團活動與離開公職之間作出扶擇。一些國家和地區的公務員法規也規定,當事人為社團法人,行政機關工作人員作為其成員之一的,也須實行迴避。其理由是,雖然現代社會公民有結社的自由,行政機關工作人員具有的公民身份不影響其參加社會組織,如集郵協會、書法協會等,但當這些社團組織成為案件一方當事人時,作為其成員的行政機關工作人員因與該社團之間的關係,就失去處理本案的資格。英國《公務員準則》也規定,申報包括加入的政黨及社團情況。《中國證監會工作人員行為條例》中規定,未經批准,不能在社團等非營利性機構兼職,經批准兼職的公務員,不得領取兼職報酬。

去年十月,重慶市進行一次社會團體與主政機關的分離改革,三千二百一十五個社會團體中清除出四千八百三十二名黨政機關幹部,其中還包括不少省部級、地廳級的官員。社會團體實行的是自治管理,為什麽願意接納這麼多的政府官員,而政府官員又為甚麼趨之若騖?說到底是一種「利益捆綁」,社團組織需要借助權力實現高度壟斷和集權化,而各級官員追求的則是高回報的「灰色收入」。

澳門是一個社團社會,五十萬人口的城市已容納了大大小小數千個社團。但又並非是所有居民都參加了社團,有相當多的居民是沒有參加社團的。倘若剔除了這部分居民計(約三分之一),平均每幾十人就有一個社團。更值得注意的是,有小部份人是社團活動積極分子,一人參加了幾十個社團,以至是一人同時兼任了好幾個社團的負責人,甚至是兼任兩個以上同性質社團的負責人,這就顯出另一種型態的「貧富懸殊」--有人飽死,有人餓死。

由於社團社會的特殊性,也由於澳門回歸後實行「澳人治澳」,故而參加社會活動的積極者,有不少被委任政府職位,或是被吸收進公務員體系。實際上只有積極參與社團活動的人才可展示其才能,或是為政府首長所發現。也有一些公務員是因興趣所在,而參加了社會團體的活動。

《澳門基本法》規定,澳門居民享有結社自由,以維護自己或社會某一階層﹑團體的合法權利,宣傳或聲明相應的主張和要求。而公務員也是澳門居民的一分子,他們當然也享有結社的自由。實際上,澳門就成立了多個公務人員團體,這些團體為維護公務人員的權益,及為推動澳門過渡期的「三化」工作,作出了很大的貢獻,受到社會普遍肯定。但是,某些特定職務的公務員如獲與其職務性質有關的社團邀請出任名譽會長或顧問之類的職務,則與「維護公務員權益」風馬牛不相及。而且,如是某些高級警官應邀出任某些「有背景」的體育社團的名譽職務的話,就使市民對警方在辦案時是否能真正做到公正﹑公平,存有疑慮。因此,廉署既然已決定在修訂《財產及利益法律制度》的建議文本,增加了「官員須申報其在社團的角色和職務」的條文,也就亦適宜考慮對特定職務公務員亦應迴避應邀出任某類社會團體的名譽職務的問題,作出規限。

對此,有一些公務員是能做到自覺迴避的。比如,有一位在特首辦任職的高級工作人員辭去某經濟學術團體的副理事長,及另一位在經濟財政司司長辦公室任職的高級工作人員,也已不再擔任這個經濟學術團體的理事會成員。筆者為這兩位高級工作人員能夠對兼任民間團體領導職務主動予以迴避,感到欣慰。實際上,這兩位公務員所任職的政府部門,都是政府施政的「要害」單位,與這個經濟學術團體的宗旨存在利益衝突。如果特首辦和經濟財政司司長辦公室的高級工作人員繼續擔任這個經濟學術團體的領導職務,就很容易會被坊間將之視為「尋租工具」,或是「特區政府御用工具」,即使退一說也存在著利益衝突和角色衝突的問題。這些,均對特區政府以至整體「一國兩制,澳人治澳」、高度自治偉大事業的形象都頗為不利。

因此,《澳門基本法》規定,澳門居民享有結社自由,廣大公務員也應該享有此等自由。但如他們出任與其從事政務性質相關的民間社團的領導機構成員,則顯然是有利益衝突或角色衝突。也就是說,公務員在參加與其從事政務性質相關的民間社團時,只宜作普通會員,而不宜出任領導機構成員。當某些團體的宗旨是與某位公務員的行政業務存在利益衝突時,連普通會員的身份也不應具有。這些,是應當值得注意的。因此,修改《財產及利益法律制度》的建議文本應再增加一個條款,就是公務員所參加的社會團體的宗旨是與公務員的職責和公務發生利益衝突的,要求公務員作出迴避,在退出社團活動與離開公職之間作出扶擇。

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