公務員行為道德立法還應補強兼職限制 公務員行為道德立法還應補強兼職限制

特區政府日前頒的《澳門特別行政區主要官員通則》行政法規,《澳門特別行政區主要官員通則》行政命令,及《領導及主管人員行為準則──義務及違反義務時的責任》行政長官批示,以及廉政公署正在徵詢意見的修改《財產及利益申報法律制度》文本,對公務人員的兼職限制問題,未能如世界各國各地區那樣作出嚴格規範(或規範建議),顯得並不夠完美。

實際上,公務人員擔任公職就是受到公眾信賴,如果在工作之外兼職並接受兼職報酬,就有可能是接受對其履行政府公務施加影響的好處,就會在公眾心目中造成公務員接受額外收入和報酬是在利用其影響「撈錢」的印象,從而辜負公眾的信任。因此,許多國家和地區的法律對公務人員工作期間的兼職和接受額外報酬有嚴格限制。法律限制兼職是為防止公務人員與政府發生潛在的利益衝突,防止公務人員利用職務影響取得各種兼職而謀取私利,同時也是為防止公務人員因為兼職而可能出現的分散從事公職的時間和精力,防止過高的額外收入。

為此,許多國家對於公職人員在公職以外的活動,都加以限制。這些限制大致上分為兩種情況。其一是限制兼職。一是禁止公務員在以贏利為目的的各種公、私營企業及團體兼職,二是禁止各類公職人員兼職。如英國《地方政府僱員行為準則》規定,六級以上官員末經議會明確同意,應將全部時間投入議會工作,不得從事任何其他事務或接受其他任命。美國《威斯康辛州公務官員及僱員道德法》規定,檢察官、法官在任職期間不得從事律師業務。有些國家禁止軍人、警察、法官兼任任何其他職業。三是禁止接受外國政府任命的職務或官銜。

其二是允許有條件兼職。這類兼職各個國家的規定不盡一致,條件也各不相同。但首要的條件是,公職人員必須絕對保證對履行公職不產生任何影響,不致引起公私利益的任何衝突。美國《行政部門僱員道德行為準則》規定,僱員不應從事對其履行職務會造成實質性損害對外界工作和其他活動。一般說來,公職人員的兼職嚴格限制在有限的範圍內。如參加慈善機構、非商業組織、非贏利性社會團體或在其中擔任一定負責職務,以及業餘從事一些科學、藝術、學術、文學、教育等方面的工作,等等。而且一般不允許從兼職活動中領取薪酬,即使允許領取報酬,也規定了最高限額。如美國《行政部門僱員道德行為準則》規定,除某些例外情況外,總統任命的全日制非職業職位人員在任職期間,不應從任何外界工作或其他活動中獲得額外收入。非職業高級公務員每一公曆年的外界收入不得超過該準測行政一覽表所規定的二級級別工資的百分之十五。此外,非職業僱員還不得接受未經批准的講學報酬和與職務有關的講學、演講、撰稿的報酬。與職務有關是指:活動是其工作的組成部分;所涉及的內容實際來自非公開信息;主要內容是其目前以及一年內所從事實的工作內容或是其所在機關正在進行或已宣佈的政策、計劃和措施。公職人員的兼職需得到領導或主管部門的批准,領導或主管部門將根據有關法律規定、兼職的性質及是否會造成公私利益衝突等情況作出決定。例如《新西蘭公務員行為準則》規定,公職人員在從事第二職業前應與僱主商量,僱主如果認為會與公職發生衝突,就不能從事該職業。美國佛羅裏達州《公務官員及官員道德法》規定,立法機關的全體僱員在正常工作時間內不得擔任另外的職業,除非得到受僱單位主管官員的書面準許並以眾議院書記或參議院秘書的簽發。有些國家還規定了兼職申報制度,公職人員在一定時間內,應將兼職情況向有關當局或負責監督的員作出書面報告。

綜合美國﹑墨西哥﹑法國﹑德國﹑波蘭﹑澳大利亞﹑巴基斯坦﹑新加坡﹑巴西等國家的立法,禁止或限制兼職通常有以下幾種情況﹕

〔一〕對在特殊崗位上工作的公職人員制定極為嚴格的紀律,規定一律不能在外單位就業和從事兼職活動。如很多國家和地區的法律規定,軍人﹑警察﹑法官等不得從事任何兼職。

〔二〕禁止公職人員從事某些行業的兼職。如巴西憲法規定,眾議員和參議員不得和公權人﹑獨立機構﹑公有企業﹑合資公司或特許的公共事業單位簽訂或保留合同。不得在上述單位中接受和擔任領取報酬的職務﹑工作或職業。如果違反這一禁令將失去議員資格。巴基斯坦《政府公職人員行為條例》規定,政府公職人員不得參與任何銀行﹑公司的創辦,注冊或經營。

〔三〕禁止接受外國政府的任何形式的「津貼」或報酬,不准擔任外國經濟人的代理商。

〔四〕雖然允許公職人員從事某些兼職和部外活動,但要受到如下限制﹕不得利用職權作為牟取個人私利的手段﹔不准私自代表他人與政府作對,如出庭為他人辯護﹔不准接受超過規定數額﹑或接受超過普通標准的酬金﹔不准接受一個以上政府所支付的﹑超過一定數額的賠償金﹔不准從事與私營機構進行的不納稅的「私人交易」,等等。

澳門現行的《公共行政工作人員通則》第十七條規定,公務員係可以兼職私人工作,但是就要符合第十七條第三款的各項條件。該條文雖然規定「擔任公共職務須遵守專職性原則」,但卻又有「僅在例外情況下,並同時符合下列規定時,方容許從事私人業務」的規定,亦即以「但書」來為公務人員兼任私人業務大開「方便之門」。於是,就有一些公務人員千方百計地鑽「時間並非全部或部分與所擔任之職務或職位之工作時間重況」,「不影響行政當局工作人員須具備之無私義務」,及「不被特別法所禁止」的空子,去兼任私人業務。甚至,還有人以種種欺詐手法,如由同事代為「打咭」以証明其在工作時間有如常「上班」,卻在工作時間內跑去從事私人業務的。

在這裡,還有一個可能是將會被忽略的問題,就是一些公務人員的兼職,並非是以「在固定工作地點提供服務」的形式出任,而是以帶有「外判」或「自由職業」的形式出現。比如,有個別公務人員兼職賣保險﹑搞直銷﹑做中介﹔也有若干公務人員以「外判」性質向某些企業提供會計﹑設計等專業服務等﹔也有個別愛好寫作的公務人員,為大眾媒體撰寫稿件。這其中,除了是與「不得兼任」的規定有抵觸之外,也有可能會與其公務本職發生利益衝突。比如,利用自己在政府機構服務所掌握的公務知識及內情,在為客戶提供會計服務時就有可能會涉嫌協助客戶瞞稅。又如,在為大眾媒體撰寫批評時政的評論稿時,可能會洩露公務內情甚至是機密等。盡管公務人員也如同其他市民一樣,享有文學創作自由和言論自由,但如其寫作的內容是與自己的公職業務有關聯的話,就應當有所迴避。

因此,應當補強本澳公務員行為道德法規中有關兼職限制的條文內容,使之能真正發揮倡廉反貪的作用。

發佈留言

發佈留言必須填寫的電子郵件地址不會公開。