“十二五”莫成“項目崇拜”

在地方的“十二五”規劃編制中,需要警惕對“上項目”的非理性衝動

在去年4萬億投資和10萬億信貸的刺激下,各地鉚足勁上項目。但也有一些地方政府動手太晚,出現“項目荒”,加上此前一些案例,給地方政府留下的所謂“經驗”是,只要進入國家規劃,即使受到產業政策限制也同樣可以繼續推進。因此,新一輪五年規劃前,地方政府更多地把上項目的希望寄託在了國家規劃這一班車上。

同時,地方政府希望未來五年能在中央“調結構”時儘早確立自己新產業的方向和規模,以增大未來財權、話語權。在“地方報項目,中央砍一刀”的機制未有根本改變的情況下,地方“十二五”規劃“以項目論英雄”熱潮再顯盲目。

有專家分析,中西部存在發展不足問題,因此爭搶項目有其必然之理。然而“項目崇拜”如大規模發生,則有可能破壞國家“十二五”轉變發展方式、調整經濟結構的總部署,並有可能影響民生項目的實施。

受訪專家表示,為保證經濟發展方式轉變落到實處,以政績考核機制與財稅體制完善根治“項目英雄論”必不可少。

“項目崇拜”觸目皆是

收官之年的項目搶跑大幕早已拉開。

目前各地項目儲備中,主流仍是按照科學發展要求,圍繞轉方式和調結構而定。如多個地區在項目庫建設上要求,按照國家產業政策,根據自身發展需要,在繼續加強基礎設施、產業發展項目開發的同時,更加注重對民生工程項目、結構調整項目、自主創新項目、節能環保項目和統籌城鄉區域發展項目的謀劃開發,以有效應對後危機時代經濟形勢變化,全面促進經濟結構升級。

但是,一些地區也出現不良傾向:一切工作圍繞項目轉,有些地方甚至達到了“項目崇拜”的地步。

在北方某省,專門召開了推動“十二五”重大項目建設工作會議。此舉被認為是應對兄弟省市激烈競爭和解決項目建設中突出問題的需要。

有關負責人在論及項目建設重要性時表示,抓項目就是抓科學發展,抓項目就是抓轉方式、調結構,抓項目就是抓保增長、惠民生,抓項目就是抓備後勁、管長遠;推進項目建設的積極性要有新提高,強化機遇意識、效率意識、實幹意識,多上項目、上大項目、上好項目;抓好項目建設的辦法措施要有新加強,堅持領導推動、內外聯動、重點帶動、政策驅動、環境促動,切實把項目建設提高到新水平。

有專家分析,這樣的表態幾乎將“上項目”代替了一切,有偏離科學發展之虞。

落實到具體層面,某省的“上項目”舉措中主要是“多”和“韌”兩大要訣。一是儲備項目,注重突出一個“多”字。該省要求年底前,省級項目庫的重點項目數量要達到10000個以上,各設區市要達到1000個以上,各縣(市、區)要達到500個以上。特別強調要謀劃儲備一批投資超50億元、超100億元的重大項目。

二是爭取項目,注重突出一個“韌”字。要求抓住國家制定“十二五”規劃、有關部委制定“十二五”專項規劃的有利時機,篩選一批重大項目,積極與國家部委彙報溝通,狠抓項目的申報與銜接,爭分奪秒、多跑快跑,鍥而不捨、一盯到底,最大限度地爭取項目資金支持。

在南方某地級市,該市在建立“十二五”規劃重大項目庫時要求,要確保全市重大項目庫中投資過5000萬元的項目達到1500個,總投資突破4000億元。

對待項目,該市提出“需求就是政策”的理念,要求對重點項目實行特事特辦,建立“綠色通道”,推行一條龍服務、一站式辦公、限時辦結制、首問負責制和服務承諾制等制度。

這個地級市負責人表示:“有項目才會有變化,好在項目、壞在項目,成在項目、敗在項目,興在項目、衰在項目。”甚至“要以項目建設論英雄,以項目成效論政績,一切圍繞項目轉,一切圍繞項目幹,一切服從服務於項目建設”。

某縣對於項目建設更是明確要求,“凡項目建設涉及到的規劃設計、建設報批、金融服務、征地拆遷、供水、供電、運輸等事項,有關部門都要開綠燈、給方便,不得刁難阻撓。”

中西部“發展還是硬道理”

國務院發展研究中心產業經濟部部長馮飛在接受《瞭望》新聞週刊採訪時表示,地方的“十二五”規劃,很重要的一項內容就是立項目。地方對項目的渴求不是今年所特有的,只是現在表現得更加突出。

面對4萬億投資,中部某省官員曾對《瞭望》新聞週刊記者表達了慶倖,“我們以前沒有能力上、不敢上的大項目,在4萬億投資的主導下都得以啟動了。得益於我們提早就謀劃了幾百個重大項目。”

馮飛認為,目前各地掀起項目熱潮,也有防止錯過類似於4萬億投資機會之意。

在此情形下,中央的五年規劃往往滿足不了地方的需求。國家能源局成立以來召開的第一次全國性煤炭工作會議敲定了國家煤炭工業“十二五”發展目標:到2015年將形成10個億噸級、10個5000萬噸級特大型煤炭企業;全國煤礦採煤機械化程度達到75%以上,千萬噸級煤礦達到60處。

但在地方的規劃裏,總數已遠高於這一目標。

中國煤炭經濟研究會秘書長趙家廉認為,地方規劃與國家規劃往往脫節,各資源大省之所以爭相組建大型煤炭企業集團,目的是把資源優勢快速變成經濟優勢。

國家發展和改革委員會投資研究所所長助理、研究員汪文祥也表示,對於中西部地區,目前推行的主要還是加快發展的思路。在他看來,對於西部地區來說,“發展還是硬道理”。

汪文祥認為,西部地區經濟發展剛剛起步,在基礎設施等方面的需要更大,相對來說中西部地區的重大項目就會多一些。他進一步分析指出,西部大開發、中部崛起戰略的推進以及加快發展的重點區域規劃的實施,“十二五”時期肯定會加大力度。而地方也有充分發揮自身優勢,實現跨越發展的願望。

在一些地方,熱衷於項目還緣於自身曾經的“教訓”。

北方某市以前部分重大項目因為沒有納入國家規劃,使其在上項目過程中費盡周折,用了5年時間才完成了核准審批。相反,該市的百萬噸紙漿、3萬噸海綿鈦、基礎設施建設等一批項目,因其千方百計使之全部納入國家間地區合作規劃,得以順利推進實施。

該市最後總結的經驗教訓是:即便在一些國家控制領域,只要能夠納入規劃,就可以上,有希望上。如該市的百萬噸電解鋁,雖然受國家產業政策控制,但因為納入了國家間地區合作規劃,所以,該市現在仍舊可以繼續推進。

會否危及轉變發展方式戰略?

多位專家在接受《瞭望》新聞週刊採訪時分析,各地方爭搶項目一哄而起,有可能削弱中央轉變發展方式的努力,增大結構調整的難度。而中央欲實現發展的科學導向,一些體制機制方面的調整必不可少。

一是項目審批體制有待理順。馮飛表示,目前中央在項目審批上,缺少分類指導,仍然是“普遍按比例砍一刀”,因而地方傾向於多報項目,做大分母,甚至連地方自己也知道批不了的項目也一併申報。

“如果中央砍掉30%,假如只報10個項目,剩下的就只有7個,但是如果報20個項目,可能就會有16個,至少也遠遠多於7個”,馮飛說,地方政府因而報項目“寧多勿少”。

二是政績考核的“短期化”使地方政府容易產生項目依賴。

全國人大財政經濟委員會副主任委員烏日圖此前在接受《瞭望》新聞週刊採訪時表示,現有的幹部任期制度、考核制度,容易使地方不計成本、忽視效益、盲目上項目,過於強調現階段的經濟增長速度。

對地方主政官員而言,要在平均3年的任期內出成績,尤其是要出大成績,重大項目是重要“法寶”。

三是財政壓力重,重大項目成抓手,給結構調整帶來難題。地方政府事多錢少,開支空缺大,而重大項目則是充實地方財政收入的重要抓手。一來有中央的專項資金,二來項目增收見效快。

也因為此,地方政府選擇項目也是“寧肥勿瘦”。烏日圖表示,我國重化工發展過快,就與市場機制不健全,資源類產品價格改革不到位以及財稅體制不完善等密切相關。

受訪專家分析,如果現有政績考核機制和財稅體制未有重大改變,經濟發展的統籌規劃和長遠戰略有可能在地方的項目衝動下被大大削弱。

馮飛認為,“十二五”期間,經濟結構戰略性調整、創新問題、民生問題等都是中央關注的重點。如果地方經濟發展還是完全靠大規模的投資,並且只關注經濟增長而忽略其他的方面,這與中央的主基調是不一致的。

因此,研究者認為,項目投資應考慮地方不同發展階段,以差別審批實現政策傾斜。

比如,結合區域發展規劃和功能區規劃,有計劃地向中西部地區傾斜。汪文祥就認為,全國經濟發展的差距比較大,各地的重大項目佈局也不會一刀切。對於中西部地區,重大項目投資拉動仍舊是帶動經濟發展的龍頭。中西部地區還處於以投資拉動為主的階段,因此結構調整方面就要求東部地區要走在前面。東部地區在結構調整、戰略性新興產業的發展等方面需要加大力度。

同時,在政績考核上,也應當實行差異化考核。如果在不適應經濟發展的地區也同樣按經濟增長指標等進行考核,地方盲目的背後可能帶來生態的災難。

馮飛還建議,項目的儲備應當放在轉方式、調結構的領域中,應當圍繞戰略性新興產業,著力點放在創新能力上。“這比過去單純追求重大化工項目有意義得多。但要防止打著戰略性新興產業的旗號申報項目,穿新鞋走老路。”

(王仁貴/文)

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