從「總統」「立委」選舉應否合併進行說起

陳水扁自被羈押以至入獄以來,堅持每隔一個星期就親筆撰寫一篇「阿扁劄記」,供由「陳水扁卸任總統辦公室」出版的《蓬萊島雙週報》發表,至今已經寫了六十四篇。這些「阿扁劄記」,大多是「指點江山」之作,要籍此繼續做民進黨的太上皇,甚至是還要繼續做其「總統夢」。不過,其最近一篇亦即第六十四篇「阿扁劄記」的《也談二零一二總統立委二合一選舉》中所提出「總統」、「立委」應當合併進行的主張,倒是有一定的道理,盡管其中也夾雜有爭取民進黨勝選的私念。

眾所周知,台灣是一個「選舉國度」,因應各種各級公職的選舉林立紛陳。為此,推出了《總統副總統選舉罷免法》和《公職人員選舉罷免法》兩套法律以作規範。統計起來,台灣地區的公職選舉有如下幾類:一、「總統」、「副總統」選舉;二、「國代」選舉,但自廢除「國大」後,「國代」選舉也隨之完成歷史使命;三、「立委」選舉;四、直轄市長、直轄市議員選舉;五、縣市長、縣市議員選舉;六、鄉鎮長、鄉鎮市民代表、村裏長選舉。這幾大類公職的任職席位,共有一萬二千八百多個。為了這些席位的產生,就形成了頻密的選舉。

上述幾類公職的任期,除「立委」的任期過去是三年一任之外,全部都是四年一任。由於各種公職任期的屆滿日不同,故必須分別辦理改選,過去就曾發生過每年都有選舉的情況,這就是台灣地區選舉活動頻繁的根源。故此,從李登輝到陳水扁,再到馬英九,都有調整合併各類選舉的考量。而二零零五年的「修憲」,將「立委」的任期延長為四年,與「總統」的任期重疊,就是希望能將「總統」選舉和「立委」選舉合併進行。此後,再將把所有地方民選公職人員,即直轄市長、直轄市議員,縣(市)長、縣(市)議員,鄉(鎮、市)長、鄉(鎮、市)民代表及村(裏)長等的任期調整一致,其選舉也將「七合一」,在同一天舉辦。

這樣,台灣地區的選舉就將分為「中央」與地方兩種,「中央」級的「總統」及「立委」選舉為一檔,或地方級的「七合一」選舉為另一檔,每兩年舉行一次,輪流進行,不再會年年有選舉。預計可節省選務經費約五億四千萬元。

合併進行選舉,首先受益的是社會效益。因為頻繁的選舉不僅浪費大量社會成本,勞民傷財,也使政治人物背負著沉重的選舉壓力。民進黨一到選舉就操弄「族群問題」,並使用「抹黑栽贓」的手段,窮追猛打國民黨的政策。而國民黨在執政時的施政確實也是趨向保守,推動改革如履薄冰,不敢大刀闊斧,更是成了民進黨的「箭靶」。為此,剛辭職的「衛生署長」楊志良就曾說過,「頻繁選舉,禍國殃民」。楊志良還指出,幾次「立委」補選,從部會首長開始直至「總統」,第一要務是為參選人造勢,置大局政策於不顧,極為不利於台灣長遠發展。為求勝選,即便是對多數人有利的政策,但只要是影響選情,讓選票流失,哪怕是幾百張選票,也是很有顧忌,所以一些該做的事情因此停頓。

每逢選舉,台灣社會都籠罩在一片濃厚的拉票氣氛中。傳統選舉固樁、綁樁、甚至買票,讓某些財團派閥等勢力藉選舉而權力擴充,日益坐大,並使到整個台灣就像一場超大規模的賭場,選民以選票換前途、討錢財。實際上,每逢選舉,地下賭博活動都十分猖獗,甚至會影響競選的結果。陳水扁的「兩顆子彈」和連勝文的「一顆子彈」,都曾一度傳說與地下賭盤密切相關。而政黨和參選人對競爭對手進行造謠、抹黑、侮辱、謾罵,甚至人身攻擊等,使到整個台灣陷入劣質選舉文化之中。因此,合併選舉,使選舉次數減少,就能在一定程度上減少惡質選舉文化對台灣社會的侵蝕。

其二是可以節省經濟成本。根據「中選會」的財政預算,舉行一場選舉將要編列七、八億元新台幣的預算,「總統」選舉的預算更是高達十二億元。如果能夠將各類選舉合併進行,儘管單次選舉的經費有所增加,但是總的花費則可以減少。據「中選會」預計,如將地方選舉合併進行(即「七合一」),可節省選舉開銷約五億多元。

其三是可以節省人力成本。每逢選舉,都必須動員公務員及教師、大學生擔任投開票所工作人員,事前還需集訓多天,勞民傷財。倘是將各類選舉合併為兩次進行,將可節省經費、人力,符合「節約政府」的原則。而且,也有利於被徵召人員能安心工作、學習,不致於影響行政效率和學業成績。

但合併選舉並非沒有弊端。其中最大的弊端,就是除直轄市長、直轄市議員,縣市長、縣市議員等地方公職的新任期,都是從當選後翌月的十二月初開始之外,「總統」、「立委」的任期並不一致。按《中華民國憲法》規定,新任「總統」、「副總統」的任期是在當選後的五月二十日開始,而新任「立委」的任期則是在當選後的二月一日開始。兩個職位的任期開始之間有接近四個月的時間差。倘是將「立委」與「總統」選舉合併進行,就使新選舉產生的「總統」有長達四個月的「候任期」亦即「空窗期」。如果是由與現任「總統」不同政黨的「總統」候選人當選,就將形成現任「總統」的「跛腳」,在現、候任「總統」間,出現「留守」與「候任」之間的磨擦矛盾期拖長,徒增政局不安。除非是透過修改「憲法」,將新任「總統」的就職日期提前到與新任「立委」履職日期接近,盡量縮短新「總統」的「空窗期」。

其次,就是當遇到「總統」解散「立法院」時,「立委」就需重選,而任期重新起算,即「總統」、「立委」任期四年的起算變成不一致,則接下來就不可能同時進行選舉,這就使到「總統」選舉與「立委」選舉合併進行的設想被打破。但正如「阿扁劄記」所言,「總統」解散「國會」茲事體大,不會輕率為之,何況又是被動權力。「總統」不能主動解散「立法院」,「立法院」如果不「倒閣」,不通過對「行政院長」的不信任案,「總統」也無權解散「立法院」。如果「立法院」要推動不信任投票的「倒閣案」,「總統」可以提前撤換「行政院長」以免被「倒閣」。縱使「倒閣案」通過,「行政院長」辭職,「總統」也可以不解散「立法院」。再者「立法院」要通過對「行政院長」的不信任案,也要冒著被「總統」解散「立法院」重新選舉「立委」的政治風險,因此「立法院」不會直接提出「倒閣案」,而是在法案預算案或重大政策杯葛、反對、否決,亦可達到相同目的。

其三、是有人擔心「總統」選舉的光芒掩蓋「立委」候選人,將會導致「立委」選舉失焦的問題,也有人擔憂合併選舉會形成擴散效應,亦即「總統」選舉會帶動或者拖垮「立委」選舉,更有人擔心會有分裂投票情形。其實,這些效應都有可能是雙向的,而且不論合併或分開,也都有可能發生。其實,即使是「總統」、「立委」選舉分別進行,由於只是相差兩個月投票,「總統」光芒本來就掩蓋「立委」,這是沒辦法的事。真正的重點還是在政黨的候選人、政見以及策略本身,而不是在分開或合併的問題上。

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