又一個財政“豐收年”的隱憂

世界上沒有一個國家可以長期維持財政增速遠超經濟增速的局面

有一家公司2000年的營業額是89468萬元,納稅13395萬元。從2000年開始,該公司的營業額以每年10%的速度增長,而納稅以20%的速度增長。請問多少年以後,該公司的納稅等於其全部的營業額?

稍有經濟常識的人會覺得,這是一道荒謬的算術題!世界上沒有一家公司的納稅會等於營業額,理由很簡單,這樣的公司早就因為不堪稅收的重負而宣佈倒閉了。但是,為了讓問題的邏輯更加清楚,不妨把這道算術題的答案做出來:大概是22年!

2000年,中國GDP為89468億元,財政收入為13395億元,此後10年間,按國家統計口徑計算,GDP大約以年均(實際)9.9%的速度增長,而財政收入則以年均(名義)19.7%的速度增長。到2009年,中國財政收入高達68518億元。最近國家稅務總局公佈的數據顯示,2010年全國稅收收入完成77390億元,按照這一數據推算,2010年全國財政收入有望達到8.7萬億元,財政收入的名義增速預計將高達24%!

由此可見,前10年中,中國財政收入與GDP的增速關係並沒有走出這道簡單算術題的邏輯。如果財政收入遠高於GDP增速的這個基本趨勢長期不改變,前景堪憂。

財政高增長的內在邏輯

前10年中國不僅繼續創造著“經濟增長的奇跡”,也創造了“財政增長的奇跡”。從2000年到2009年,財政收入增長率最低的2009年也達到了11.7%,而增長率最高的2007年則達到驚人的32.4%,堪稱“財政奇跡”。中國的財政收入緣何長期以遠高於GDP的增速增長呢?

財政部、國家稅務總局和國內學界對這個問題已有很多解釋,總體上是幾個因素。一是經濟發展因素,在財政收入增速最高的2007年,財政部曾經解釋道,“主要是通過經濟的發展,把經濟的規模搞大了,把經濟的效益提高了”,從而實現了財政收入的高增長。財政收入會隨著經濟發展水漲船高,這一點容易理解,但為什麼財政收入的增速會高於經濟的增速呢?這裏主要是利潤因素和累進效應驅動,比如,前10年中企業所得稅和個人所得稅的平均增速均遠高於GDP的增速。

二是結構變動因素。簡單地說,當GDP中稅率較高的部門增長速度超過稅率較低的部門時,財政收入的增速也會超過GDP的增速。比如,第二、三產業的增長率遠高於第一產業,進出口部門的增長率超過GDP,房地產業和房地產價格相對於GDP和物價水平增速更高,包括能源和金屬在內的基礎商品價格上漲,取消外資企業的所得稅優惠,等等,都會對財政收入的高速增長產生結構性貢獻。

三是稅收征管因素。政府和學界的共識是,中國稅收管理中存在著巨大的“征管空間”。在稅制不改變的情況下,通過強化稅收管理,可以提高有效徵收率。財政部長謝旭人在2010年底的全國財政工作會議上認為,中國在“十一五”期間“財政收支規模不斷擴大,國家財力進一步增強”,其中的一條經驗就是“注重加強管理”,“建立健全管理制度和運行機制,運用現代管理方法和信息技術,發揮管理人員的積極作用……切實增強執行力,不斷提高財政管理的效能”。財政收入高增長亦有強化稅收征管的貢獻。

除了以上三個主要因素,還有官員或學者關注通貨膨脹、統計口徑、政策調整、臨時措施等因素對財政收入高增長的影響。

財政本質上是一種政府行為和公共治理現象。那麼,財政收入高增長的驅動力又是什麼呢?主要是三個因素。

一是稅收剛性。稅制一旦成為立法和政府工作準則,就容易延續下去。稅收剛性,包括稅種剛性、稅率剛性及稅收起征點剛性。總體上說,新增稅種比消減稅種更為常見,調高稅率也比降低稅率更為常見,而調高某些稅種的起征點通常也比較困難。

二是政績工程。人類公共治理的共同夢想是建立一個“少花錢多辦事”的政府。鄧小平在其《文選》的不同處指出,財政要“力求節約”,稅收“要照顧人民的負擔能力”。少花錢一個主要標誌就是低稅收。從這種施政理念出發,稅收和財政收入不是越高越好,而是要維持在一個相對比較低的水平之上。但如今,稅收和財政收入指標已經成為稅務部門、財政管理部門甚至政府一把手的主要政績指標。換句話說,財稅高意味著政績高。前10年中,國家財政的實際完成額在多個年份遠遠超過年初制定的預算目標。

三是預算衝動。以經濟學家布坎南為代表的公共選擇學派揭示了一個“預算擴張的鐵律”:每個政府部門都有擴大其預算規模的天然衝動,這是人的理性使然。

綜上所述,中國財政收入的暴增,經濟和技術層面的分析只是直接原因,而更為深刻的原因則存在於政府管理和公共治理機制之中。

好與壞:標準的迷失?

美國馬歇爾大法官曾經說:“徵稅的權力是事關毀滅的權力。”因此,財稅連續高增長引發了熱議:財政收入高增長到底好不好?一種觀點認為,中國財政收入占GDP比重已經由1995年最低的接近10%上升到現在的20%。中國社會科學院發佈的《中國財政政策報告2009/2010》認為,如果考慮到預算外收入和其他政府收費,2007年到2009年中國政府收入占GDP比重已高於30%,2009年宏觀稅負水平已經達到32.2%。因此,如果再以開立新稅或過度強化征管方式繼續推動財政收入的高增長,遲早會帶來負面影響,比如,會對民間投資產生擠出效應,會降低對公民努力工作的激勵效應,以及會壓制內需的有效擴大。長期中,高稅收會損害中國經濟增長的速度與質量。

而另一種觀點則認為,中國財政收入的高增長是正常的,是可以合理解釋的;同時,中國財政收入占GDP比重,在全球範圍內無論與發達國家比,還是與發展中國家比,都是偏低的。因此,仍然存在提高財政收入占GDP比重的空間。這樣一來,財政收入的高增長就值得鼓勵,其增速高於GDP增速,才能提高財政收入占GDP比重。這種觀點的影響很大,跨國經驗的比較和實實在在的數據似乎給這種觀點以有力的支撐,但這種觀點存在著嚴重的邏輯問題。

邏輯問題一:只注重國際橫向比較,而忽視縱向考察。拿一個50歲的身體發福的中年人每日所需的脂肪攝入量,去比一個十二三歲正在長身體的青少年每日所需的脂肪攝入量,毫無意義,因為比較的標準本身就具有誤導性。有人經常以經合組織(OECD)的30多個國家作為中國的參照。西方主要發達國家早在100年前就基本完成了工業革命,今天處於後工業社會的福利國家階段。而中國是一個正處於工業化過程中的國家,不分青紅皂白,照搬發達國家的財政數據,是缺少政治智慧的。這恰恰是最應該講中國國情的地方。今日中國的最大國情是尚處在推進工業化的關鍵階段。

有學者經常引用發達國家財政收支占GDP比重的數據,多數國家的平均值在40%到50%之間,而其中以瑞典、芬蘭等國為最高,比重超過50%。按照這個標準,中國財政收入占GDP比重仍然偏低。但是,西歐和北美的主要發達國家在其工業化過程中時這一比重又是多少呢?一戰之前的1913年,很多國家的這一比重都不到10%。經濟學家坦齊和舒克內西特的統計顯示,對17個OECD主要國家來說,1870年前後政府支出占GDP比重僅為10.7%,1913年比重也才達到12.7%。美國的數字則更低,1870年是7.3%,1913年是7.5%。

也就是說,主要發達國家在推動工業化的過程中,實行的都是低稅收而不是高稅收政策。另外,在發達國家中,也有美國這樣財政收入占GDP比重相對較低的國家,低於30%。而中國社會科學院的報告認為,中國的宏觀稅負水平已經超過30%。這一比例高於美國,當然仍然低於英國。

邏輯問題二:只注重財政收入結構,而忽視財政支出結構。不少學者提到發達國家財政收入占GDP比重時,往往忽視其財政支出的結構。實際上,在這些國家,如何花錢跟財政收入的增長有著密切關係。在過去100年左右的時間裏,發達國家財政收入占GDP比重實現了從10%上下到超過40%的增長,而其增長的最主要部分是用於社會福利支出。如今,整個發達國家的社會福利支出大概要占到整個財政收支的50%左右。換算一下,社會福利支出占GDP比重要超過20%。如果刨除社會福利的財政收支,多數發達國家仍然算不上高稅收國家。

而對於今日中國來說,整個財政支出結構中,社會福利支出大約只占1/4,如果以全口徑政府收入為基礎,這一比重會更低,遠低於發達國家的標準。這樣一來,在不調整財政支出結構的情況下,如果再提高財政收入占GDP比重,會給後世子孫留下較大規模的“福利缺口”,其具體表現是:如果這一趨勢不改變,尚未成為福利國家的中國很有可能會首先成為高稅收國家,而當中國想要建設福利國家之時,可能會缺少足夠的財政資源來支付新增的社會福利成本。在社會福利支出尚未到位的條件下,財政收入和支出的高增長容易給未來留下巨大的“福利缺口”。

邏輯問題三:只注重簡單比較,而缺少經濟分析。有學者還認為,即使以發展中國家作為參照,中國財政收入占GDP比重也低於發展中國家的中等水平。首先,這個觀點往往只考慮到了財政部公佈的財政收入占GDP比重,而沒有考慮到高於30%的綜合稅負。其次,假使按財政統計口徑計算,中國過去低於發展中國家的中等水平,這又意味著什麼呢?難道這就意味著中國應該提高財政收入占GDP比重嗎?首先要弄清楚的是:低於中等水平究竟是好,還是壞呢?這一觀點沒有任何經濟分析的邏輯。按照這種看法,遠超平均水平的中國GDP增長率是否也要降下來,向發展中國家的中等水平看齊呢?相反,主張相反觀點的經濟學者可能會在中國過去財政收入占GDP比重偏低與經濟增長率較高之間建立聯繫。經濟學家克裏斯丁•羅默等人2007年的研究證實,稅收增加對GDP產生了持續而巨大的消極影響——GDP中的稅收增加1%會引起GDP產出

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