公開聽證需體現公眾參與決策權

陳觀生

聽證制度是陽光政府必需

政府在最近的土地法諮詢文本中說,基於公共利益的批給,包括發展不牟利教育、文化、衛生、體育等公共事業;興建公用事業設施、落實鼓勵產業適度多元化政策;參與由行政當局發起的城市建設計劃等,建議豁免公開招標。然而,但凡落實鼓勵產業適度多元化政策的項目,其豁免公開招標情況必須事先進行公開聽證。

工務局城規廳廳長劉榕稱,公眾旁聽制度將透過訂立行政法規及指引等形式,確保社會能參與政府決策。

工務局局長賈利安指出,批地旁聽制度今後以公開聽證形式進行,過往申請人要對委員會所有成員作介紹,公衆可以透過現場視像直播瞭解聽證會過程,日後居民可在現場聽證後,可透過互聯網、信函等多種形式提出意見,當局收到意見後作出研究及回應。對於豁免公開競投的批地,必須配合特區政府施政理念及各個範疇持續發展的政策,進行公開聽證以提高有關申請項目的透明度。

這是特區政府打造“陽光、透明政府”,實現科學、高效決策的一個新舉措。很多時候,政府規章、重大行政決策的出臺都只是行政機關的內部操作,雖說政府部門中不乏有專家、能人,但畢竟“眾人拾柴火焰高”,而且有時偏偏就是“當局者迷,旁觀者清”,而且重大行政決策專家諮詢論證促進行政決策的科學化有力,但在實現行政決策的民主化上稍嫌不足。民主的要旨並不完全在於參與的人數的多寡,還在於要讓與這些決策利益息息相關的各方當事人能參與其中,他們的意見能得以聽取,此為一;其二是政府規章的制定、重大行政的決策,也不僅僅要有科學性、高效性,有時還是各種利害關係人的利益平衡,因此也必須要有與規章、決策有利害關係的人參與。因此,設計一種聽證程式,讓利害關係人能參與,他們的意見能得以聽取,是決策民主化的重要組成部份。

聽證功能在於辨明事實

公開聽證與公開諮詢有何不同?本澳很多市民對此不一定有瞭解。行政理論認為,諮詢制度是保證決策的科學性,給領導人出謀劃策的政策諮詢制度。聽證制度是社會公共事物聽取民意,進行協商的制度。它們都是民主公共政策的一部分,但由於途徑的不同,聲音的發出者和接收者存在著差異。

“公眾諮詢”指規制者主動向利益團體和受規制影響的團體徵求意見的過程。公眾諮詢是一種雙向的資訊交流,可以在從所要規範問題的確認到對現行法規進行評估全過程的任何階段進行。

聽證會起源于英美,是一種把司法審判的模式引入行政和立法程式的制度。聽證會模擬司法審判,由意見相反的雙方互相辯論,其結果通常對最後的處理有拘束力。

具體來說,凡是在聽證會上提出的意見,決策者必須在最後裁決中作出回應,否則相關行為可能因此而無效。在美國行政法上,正式的聽證通常會有抽籤選定的對立雙方,由行政機關指派一名行政法官主持,聽證完全克隆法庭辯論,雙方不僅發表意見,還會提出自己的證人和證據來支持自己的觀點。最後行政法官必須像法院審判一樣做出最後的裁決,裁決必須詳盡地回應雙方的觀點,否則在司法審查中該裁決可能因程序問題而被判無效。在國外,立法程序中也經常使用聽證會。立法中的聽證會相對要隨意一些,通過抽籤產生的聽證代表就某個法案發表自己的觀點,這些觀點將成為議員們投票時的重要參考。由於議員的言論、表決免責權,立法程序中的聽證會不像行政程序中的聽證會那樣有拘束力,換言之,從理論上說議員可以完全無視聽證會上的意見,但是在一個民主體制下,議員不能不為選票著想,聽證會畢竟反映了選民的意見,很少有哪個議員敢無視這些意見的存在。

從邏輯上分析,聽證的功能在於辨明事實,為正確作出行政決定服務。當事人參與聽證的目的無非是通過自己對事實的列舉和法律適用的看法改變行政機關的傾向,意圖在於使行政機關作出對自己有利的決定。所以如果把行政機關準備作出的決定排除在聽證的內容之外,那麼聽證就對當事人毫無意義了。

聽證的約束力決定著行政機關是否必須依據聽證作出行政決定,這無疑是聽證制度的核心問題。聽證目的在於探清事實真相,其所確認的事實是行政決定的依據,另一方面行政決定更加直接地對相對人產生權利義務上的影響,因此聽證理應對行政決定具有全方面的約束力。適用聽證的事件本身的嚴肅性要求聽證效力具有決定性。而聽證之所以甘願犧牲行政活動的效率就是為了增加其民主性,增強行政相對人的參與感從而使其決定更具有說服力,那麼顯然一個嚴格按照聽證筆錄作出的行政決定更容易得到公眾的信任。

行政決定的複雜和爭議之處往往在於對事實的認定,根據事實作出決定則是一個相對簡單和技術化的過程。在聽證筆錄的嚴格約束下,決定作出者對結果差異的影響並不大。換句話說,聽證筆錄對任何一個決定作出者都是威懾,因為一旦作出的決定有失公正,在進入司法審查後聽證筆錄將使司法機關審查行政決定公正性的難度大大降低。

本澳需要怎樣的聽證制度

如果說要尋找衡量一個國家民主程度的標準,公眾參與無疑是一個重要的指標。因為, 公眾參與的有效程度一方面直接說明國家權力系統公開透明的情況,另一方面,也是公眾民主意識、民主能力的證明。筆者認為,公開聽證制度的關鍵也是公眾參與,所以本澳未來的公開聽證制度如何體現公眾參與決策權,成為受到關注焦點。聽證部門在遴選聽證參加人、確定聽證主持人、聽證程序等以及聽證會的法律地位,均需要立法規範,或者起碼需要制定指引。

筆者認為,本澳的聽證制度,應該參考外國和內地的經驗,形成一整套的法律制度,除了土地聽證之外,其他關係公眾利益的範疇均應納入法律制度之內。

參考其他地方的經驗,筆者認為,本澳聽證制度應包括以下主要內容。第一,提高政府資訊公開的廣度和深度。公開是參與的基礎,如果決策前的情況調查、決策後的實施效果都是保密的,只是為了聽證會才象徵性公開一些資訊,這種公開有等於無,這種公開基礎上的公眾參與無疑作用有限。如果政府將決策過程中的所有資料,供公眾討論,進而將公眾討論的內容也公開,使政府最後的決策得到公眾的理解。

第二,拓寬公眾參與的管道和形式。聽證會雖然是一種較為正式的公眾參與形式,但是其運行成本較高、效率較低的特點也決定其並不適合大範圍廣泛採用,相反,網路留言、電話訪談等多種非正式的公眾參與的形式應大力推廣。政府可以自行通過社會調查公司、網路等對公眾的意見和建議進行瞭解,並提供政府參考,關鍵是這種參與的過程也應公開進行。

第三,提高公眾參與效果。一般來說,公眾和政府在資訊佔有上處於不對等的地位,要縮短這種資訊差距,社會團體是重要的媒介,它可以搭建起政府和公民之間溝通的橋樑,相對于普通公眾,社會團體具有較強的資訊優勢,可以在一定程度上彌補個體非理性的缺陷。另外,專家也可以在一定程度上彌補這種技術差距,為了提高專家諮詢的效果,政府在選擇專家時,不僅要選擇贊同政府意見的,更要選擇和政府意見不同的,不辨不足以明理。

第四,強化政府說明理由和決策後評估制度。政府在公眾充分參與的基礎上作出決策後,應將決策結果和決策依據一併向社會公開,對決策依據,決策理由進行充分的說明,其中針對反對意見更應逐一進行解釋和說明。這種決策理由說明,既有利於調動公眾參與的熱情,也有助於公眾的理解和支持。同時,政府還應加強對決策後的實施效果進行評估,尤其是對反對意見較大的決策,更要及時評估並公佈結果,既有利於政府瞭解決策效果,也有助於公眾的理解。

而聽證參加人的遴選,更是公眾關注的重點,筆者認為,事先向社會廣泛公告,再通過電視臺現場直播搖號、隨機選取的形式,更能增強公信力。聽證會也要通過電視現場直播、網路直播等方式,在更大範圍內公開聽證事項,讓不能到現場的社會公眾也能在第一時間瞭解聽證會的進程。

現代行政程序法的發展趨勢是擴大公民在決定作出中的參與,從各國對有權參加聽證的主體範圍的規定來看,權益受行政決定影響的人都可以參加聽證。對參加人範圍的界定,美國法院的規定不失為一種精巧的設計:凡是有權對行政行為進行起訴的,應當也有權參加聽證。一方面聽證本來就是脫胎于訴訟借鑒于行政的程序,另一方面二者參加人範圍的一致也保證了聽證與可能隨之發生的行政訴訟的連續性。

此外,聽證會制度要避免淪為某些既得利益集團操縱、壓制民眾利益訴求的工具。西方發達國家的經驗表明,只有由獨立、超脫、具有權威性的機構主持聽證,才能從根本上保證聽證會不會流於形式,不會被相關利益集團操縱。從根源上來看,聽證是公眾與壟斷集團利益博弈、維護自身權利的“公器”。

因此,我們希望,行政機關在建立規章制度制定、重大行政決策專家諮詢論證的制度的同時,能配套建立相應的聽證程式,讓兩者齊頭並進,以真正實現決策的科學化、民主化。

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