本澳應從香港強積金取真經

陳觀生

社保基金赴香港強積金取經

最近,香港的財政預算案引發香港社會爭議,其中的焦點是香港特區政府計畫為強積金戶口每人注資6千元的措施,被香港市民強烈質疑,香港政府在壓力之下唯有修改預算案,改為直接派錢。香港傳媒評論指,之所以注資強積金無法得到港人歡迎,原因就是香港的強積金存在很多問題,無法真正對市民的退休生活起到保障作用。

就在香港財政預算案出臺引起爭議之時,澳門特區政府新聞局發佈的一條新聞,似乎並未引起太多人注意。新聞稿說,社會保障基金日前赴港拜訪香港強制性公積金計畫管理局,瞭解有關實施強積金制度的經驗,作為日後推行中央公積金制度的參考。社會保障基金行政管理委員會主席葉炳權在交流活動中表示,為讓居民退休後的生活得到更好保障,以及為建立未來包含雇主及雇員供款的非強制性中央公積金制度,澳門特區政府現正展開有關中央公積金制度的立法工作。社會保障基金就推出中央公積金制度設立了研究小組,現正對臺灣、香港及新加坡實施的退休保障制度進行檢視和分析。香港實施強制性公積金制度已有十載,在構建及執行有關制度上備有一定經驗,是次交流有助本澳在推行中央公積金時有更多參考依據。

從新聞稿的內容來看,本澳是有意到香港積金局學習來的。筆者不知本澳的參訪人員從香港取得了什麼樣的真經,不過覺得在這樣的爭議時刻去參訪學習,應該對香港強積金有更深刻的認識,特別是對香港強積金的問題有哪些值得借鑒的教訓。

新聞稿說,香港積金局代表介紹了香港推行強積金制度的情況及制度的特點。強積金制度於2000年12月1日實施,是世界銀行於1994年倡議的退休保障三大支柱之一,屬私人管理的強制性供款計畫。強積金制度的主要對象為年滿18歲至未滿65歲的在職人士。雇主及雇員各按雇員有關入息的5%作出供款,有關入息設有法定上下限,分別為每月港幣二萬元及五千元。月入五千元以下的雇員無須供款,但雇主仍須供款5%;月入五千元至二萬元的雇員,雇員及雇主均須供款5%;而月入超過二萬元的雇員,雙方每月供款均以一千元為限。自雇人士供款額為其有關入息的5%,同樣受限於最高及最低有關入息水準。

新聞稿說,現時核准的受託人共19間,提供41個強積金計畫,合共421只成分基金供計畫成員選擇。強積金計畫下有不同種類的成分基金,例如混合資產基金,占總資產值43%,其次為股票基金,占33%。截至2010年12月31日,強積金制度自實施以來的整體投資在扣除行政費後的年率化內部回報率為5.5%。

強積金管理費高昂備受抨擊

新聞稿並沒有說本澳要學習香港強積金哪些經驗,也沒有提到香港公積金的弱點。筆者翻查資料發現,香港市民對強積金的主要質疑是其高昂的管理費使強積金收益成疑甚至虧損。

據瞭解,為建立一個符合社會需要的退休保障制度,以保證“老有所依”,香港政府曾經考慮的解決方案有中央公積金計畫、老年退休金計畫和強積金計畫三種類型。香港政府考察、對比了新加坡、英國、智利等國退休金計畫的優、缺點後,採納了強制性公積金計畫。自從2000年12月1日實施強積金制度後,再輔以市民的個人儲蓄和政府為有需要人士提供基本保障的綜援計畫。

但是,香港政府的做法一直備受抨擊。香港媒體指出,政府一直堅稱強積金、個人儲蓄以及綜援,這三根支柱模式的退休保障制度,可保障市民的退休生活。可是這三根支柱都是短椿的,會隨時塌下。就強積金而言,目前約有280萬長者、低收入人士、家庭主婦,以及無業人士,未納入計劃之內。再者加上強積金現存的問題多多,市民退休後所得到的金額根本不足以應付退休生活。而個人儲蓄對低收入家庭來說,更是一個最奢侈的夢想。最後的一根支柱綜援制度,政府又設上了重重關卡,無視求助市民的心理感受,甚或刻意在社會上製造標籤化,使求助者卻步,使得綜援是市民最大的安全網,只是政府一廂情願。

2007年,香港消費者委員會調查市面35個強積金計畫收費,發現基金的開支比率越高,回報會因而被拖低;若每年收1%費用,成員的40年累算權益會減少23%。消委會提醒市民,選擇強積金基金時,宜比較市場上各基金的基金開支比率。

調查顯示,幾個百分點的差異已可大大影響強積金的累算權益。以雇員雇主每月合共供款2,000港元計算,假設每年有5%投資回報,若收1%費用,成員40年的累算權益會減少23%,即在305萬港元的累算權益中,減少69萬港元;若費用提高2%,累算權益會減少52%,即158萬港元。

消委會表示,基金開支比率是基金的實際開支總額,占基金平均淨資產值的百分比。基金開支包括:基金管理費、受託人費、法律服務及核數師費等;由於有關開支費用會在基金資產中直接扣除,一般強積金計畫成員不會留意到有關支出。

消委會也提醒市民,留意一些基金設有條款,准許受託人收取某些費用。例如最少有兩個強積金基金,收取表現費或獎勵費,最高可收取基金單位在期內的資產淨值升幅的20%。

而從2009年以來,香港強積金經常出現虧損。香港媒體報導,強積金推行十年,有強積金顧問公司公佈強積金成績,結果可能令打工仔相當失望,強積金10年累積回報33.91%,即平均每年約2.96%。此外,強制金並不能讓雇員自己直接選擇計畫中的收托人, 加上基金的實際產生費用並不清楚, 以至雇員在自願供款部分並不能享受稅務優惠。因此,雇員在做理財計畫時,不僅有許多不明白的地方,而且也提高了成本。這些香港強積金制度的不足之處,使香港市民存在對強積金計畫的不信任感。

有香港媒體批評,當年基於政治偏見的狹隘眼光,香港政府否決中央公積金制度,選擇了現在的強積金,雖然是次選,基本上還是造福市民的政策,可惜在銀團眼中,強積金成為他們的漁利工具,現行制度使銀團在幫助市民退休養老方面,不但未成為助力,反而成為阻力。

本澳應尋求自己的央積金制度

世界銀行在1994年發表的研究報告《扭轉老年危機—保障老人及促進增長的政策》中指出,政府推行的退休保障制度須同時兼顧保障老人和促進經濟增長。要做到老有所依,最佳的做法便是利用“三大安老支柱”提供全面的退休保障。“三大安老支柱”分別是:①政府管理及由稅收資助的社會安全網②由政府推行強制性、私營機構管理及具足額資金的退休計畫③個人的自願性儲蓄及保險安排。

本澳實施中央公積金制度剛剛起步,從政府透露的資訊來看,可能是參考新加坡的中央公積金制度。新加坡的中央公積金是一個完全積累的強制儲蓄計畫。55歲以下會員的個人帳戶一分為三,普通帳戶、醫療帳戶和特別帳戶。普通帳戶的儲蓄可用於住房、保險、獲准的投資和教育支出;醫療帳戶用於住院費支出和獲准情況下的醫療專案支出;特殊帳戶中的儲蓄用於養老和緊急支出。55歲以後,其個人帳戶變更為退休帳戶和醫療帳戶兩個,其成員在中央公積金計畫帳戶內的數額達到最低規定後,可以提取部分積蓄。

新加坡的中央公積金制度是一個集中管理和強制性管理程度都很高的社會保障制度。新加坡政府利用其高度社會控制能力,強制性地使人民必須為自己的種種保障之需進行預防性儲蓄和投資。從而降低了政府的社會福利開支,又為公共設施建設和資本市場發展提供了大量資金。

筆者認為,本澳中央公積金安排應借鑒新加坡中央公積金制度運行的基本經驗,建立與適合自己的中央公積金制度,而不應完全照搬其他國家或地區的模式。首先是要努力實現中央公積金的保值增值,創新中央公積金投資管道的改革和投資方式。除此之外,努力降低其管理成本,增加其管理方面的透明度。其次是合理定位中央公積金制度的角色,中央公積金制度應是為了保障退休者的經濟生活安全而建立的。第三是要穩妥解決中央公積金對低收入人口的保障。相對貧困是一個長期的社會問題,低收入者存入個人帳戶的資金不足以保障其基本的經濟生活,這對整個經濟和社會發展都構成了不良影響,中央公積金制度未來要高度重視並逐步解決這一問題。第四是要全面加強中央公積金管理,比如,要通過各種方式增加公積金最終收益使用的相關資訊,使公積金會員擁有關於這方面資金使用的充分的知情權;在滿足提款資格的條件下增加放款速度,以防止會員對公積金制度的信用危機等。

一套全面的退休保障制度,是要面對全澳市民的退休生活,故此必須讓全民參與、全民受惠。政府也必須作出更大的承擔,如繼續由庫房盈餘撥款,直接注資市民的戶口做滾存,保障市民退休確實有足夠的生活水準保證。

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