特區政府似是宜建立類似政務會議的機制

本澳昨日有兩則新聞事件,本來是風馬牛不相及,但在某些時空背景之下,卻可以旁觸類通,互相參照,對澳門特區政府如何提升管治效率和品質,很有啟迪意義。

這兩個新聞事件,其一是昨日早晨澳門電台的「澳門廣場」節目,有若干聽眾致電該節目的主持人,表達他們對前日特首崔世安有關穩定物價和樓價的論述的看法。這些聽眾指出,從崔特首安撫市民情緒的談話內容看,很明顯是他本人與工務運輸領域近來所推出的若干「招」是有落差的。這就暴露了特區政府各成員之間的協調程度不足,不但影響特區政府施政的效率和品質,而且也容易授人以柄。其實,崔特首較早時曾多次公開否決某些已「出街」的政策措施,就已暴露了特區政府在管治能力和水平方面的「軟肋」。

第二個新聞事件是,應特首崔世安邀請,葡國「四‧二五革命」後的首任澳督亦即第一百二十二任澳督李安道及第一百二十六任澳督文禮治,在訪問澳門一周後,昨晚舉行答謝儀式,在李安道、文禮治任內時活躍於社會的政紳名流及新聞界人士應邀出席。從文禮治敦厚寬容但又充滿毅力自信的笑容中,使筆者想起他當時所實行的類似內閣制的領導方式。就是在「諮詢會」之外,還有一個「政務會議」,使到澳葡政府的決策和領導,能做到協調一致,很少有澳督與政務司的公開意見發生分歧落差的情況。

實際上,回歸前在嚴格法律意義上,澳門並不存在政府,《澳門組織章程》不但未能規定政府的權限,連政府這個概念也沒有提及。人們所俗稱的「政府」,是公共行政當局,亦即澳督轄下的行政組織架構的總和。一九九六年,葡國進行總統換屆選舉,左傾的社會黨蘇亞雷斯上臺,委派了馬俊賢出任澳督。馬俊賢為了改革公共行政架構,以提高行政效率和品質,曾設立由澳督與政務司組成的「政務委員會」,試圖建立內閣制,重大決策在「內閣」中決定。但卻遭到某些強勢政務司的極力抵制,使他的此一嘗試並不成功,而權力的分散令他令他的施政不協調而失控,促使他匆匆辭職落台。

文禮治上任後,由於前任的強勢政務司仍在位(實際上,是代表蘇亞雷斯總統的「監軍」,故又被稱「地下澳督」,並代表蘇亞雷斯掌管「東方基金會」),故他吸取前任的教訓,兜了一個彎子,不搞「政務委員會」的實體架構,而是搞了個虛體的「政務會議」,每週舉行一次會議,參加人員為澳督和全體政務司。文禮治離任後,韋奇立繼任,再將政務會議的形式發揚光大,在每次政務會議之後舉行記者會,由管轄新聞傳播事務的政務司主持,除宣佈當天政務會議通過的決策事項外,還接收媒體反映的資訊。比如,當時筆者就先後提出了兩個問題資訊,都獲得妥善的處理。其一是有一位香港商人在澳門氹仔投資的某大型樓盤,在廣州東方酒店設立辦事處,並在酒店的櫥窗長期陳列著有關內地居民購買該樓盤一套住宅單位,可獲兩個澳門居民身份證的資訊。筆者分別在政務會議的記者會和保安政務司的記者會上提出此問題,引起澳門政府的關注,在公開否認澳葡政府由此決策的同時,分別與中方及該發展商交涉,促使這個發展商撤掉了櫥窗內容及廣告宣傳。其二是當時《亞洲週刊》的中英文版本,每期都有一頁是由經濟合作和發展組織(OECD)所提供的亞洲各主要國家和地區的經濟指標,其中澳門一欄長期標識著澳門負有幾十億元的外債(當時澳門政府一年的財政預算才一百多億元)。筆者曾在政務會議記者會上提出質疑,高樹維政務司表示,澳門政府沒有任何外債,這些資料也不是澳葡政府提供的,而是葡國政府提供的。後來可能是澳葡政府向《亞洲週刊》進行交涉,其英文版撤下了相關數據,但中文版依然照舊。筆者再次反映,終使其中文版也將「澳門政府負有幾十億元外債」的資料撤了下來,還澳門地區一個清白。

當時文禮治、韋奇立所設置的政務會議,是收到較佳的效果的。一方面,使到較為鬆散的各政務司改變了過去各行其是的做法,相對地集中了起來,互相之間有所協調統一;另一方面,在澳門過渡期中,也在一定程度上抑制了對中方極不友好的某政務司的負隅反抗行為(指在東方基金會問題上),因而為中葡聯合聯絡小組最終妥善解決東方基金會的問題,打好了基礎。

澳門回歸後,按照《澳門基本法》的規定,撤銷諮詢會,並以行政會取而代之。行政會是協助行政長官決策的機構,其委員由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任,其任免由行政長決定。行政會委員的任期不超過委會他的行政長官的任期。行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前,須諮詢行政會的意見,但個人事任免、紀律制裁和緊急情況下採取的措施除外。

由此看來,行政會與回歸前的諮詢會相比,除了成員的構成和產生方式之外,其功能基本上相同。但行政會仍有「運作空窗」,就是人事任免、紀律制裁和緊急情況下採取的措施,由於沒有經過諮詢行政會,更由於不設類似政務會議的機制,就很容易會造成個人專權,特首在沒有諮詢對象提醒之下,僅憑個人的能力,很難保證不會出錯。如果建立了類似政務會議的機制,所有司長參與討論,就會產生「三個臭皮匠,勝過一個諸葛亮」,及「眾人拾柴火焰高」的效應,盡量避免出錯。而且更重要的是,也可避免出現特首與司長口徑不統一,甚至各行其是的情況,有利於提高特區政府的行政效率和品質。

澳門剛回歸時,將五位司長都納入了行政會,在一定程度上發揮了「集體決策」的作用。但從第二屆特區政府開始,為了擴大行政會的代表性,廣聽民間意見,只有一個司長留在行政會,以騰出位子,吸收更多的民間人士。這樣做,當然是可以達到「廣納民意」之目的,但在政府高官協調方面,則顯然是缺乏了一個機製作為互通消息、取得共識、統一口徑的平臺。

因此不妨思考,參考文禮治設立「政務會議」機制的方式,設立類似的機制,由特首和五位司長以及特首辦主任組成,每週舉行一次會議,作為「政務決策」的平臺,以填補行政會上述的「運作空窗」。而這個機制所達成的決策,倘是屬於能公開的,就作為政府發言人當天發布資訊的原始資料,與行政會發言人記者會相輔相承和互相配合。

其實,在海峽兩岸,都設有類似政務會議的機制。在中央政府,是「國務院全體會議」和「國務院常務會議」。及《中華人民共和國國務院組織法》規定,「國務院會議」由國務院全體成員組成,而「國務院常務會議」則由總理、副總理、國務委員、秘書長組成。總理召集和主持國務院全體會議和國務院常務會議。國務院工作中的重大問題,必須經過國務院常務會議或國務院全體會議討論決定。在台灣地區,「行政院」則設有「行政院會議」,由「行政院長」正副院長,各部會首長和不管部會的政務委員組成(現在似是增加了直轄市市長),以「行政院長」為主席。「行政院會議」每週三開會,是「國家行政」的決策機關,就如議會內閣制國家的內閣會議,凡重大政策均須經「行政院會議」通過。

對比昨日的兩個新聞事件,似是澳門特區政府也有設立類似「政務會議」機制的需要,作為協調統一政府的決策機制。

發佈留言

發佈留言必須填寫的電子郵件地址不會公開。