中國是否應承認雙重國籍,已爭論多年,其背後實質,則有多重考量

“雙重國籍”:法律好辦,政治為難

誰在意“雙重國籍”?

一位知名的美籍華人教授從美國回到中國講課,等他到首都機場時才發覺自己的簽證已經過期。即便他一再聲明自己是“中國人”,甚至找到大使館給他證明,但最後還是按規定被滯留了一晚上,“上廁所時,都有軍人看管”。

當然,這些擁有外籍護照的華人,很少會遇到這麼極端的事件。正常的情形是:回中國前,他們要像外國人一樣排著長長的隊伍,在中國大使館裏辦理簽證;回到自己的“祖國”時,若想找工作需要繁瑣的申請,孩子也必須上“國際學校”;在中國呆半年後就要出境再簽,若要碰上“奧運會”這樣的重大活動,簽證期限則縮短為一兩個月。如果逾期不出,代價是一天5000塊人民幣。

原因在於——中國不承認“雙重國籍”。而這些已然取得海外國籍的“中國人”,很多時候“根”卻在中國。南方週末記者採訪的凱勝移民總裁李肇輝說,那些移民到加拿大的中國人,通常也不會把所有國內的資產都搬到國外,裏面的大多數,都是希望獲得雙重國籍,以便於往來於兩地工作和探親。

事實上,有關雙重國籍的爭論,已經持續了多年。而中國——從清朝開始算起直到新中國建立初期——也經歷了漫長的從承認到不承認的轉變。此後雙重國籍問題不時浮現,而現在,爭論再起。

爭論源於如何吸引獲得外國籍的優秀華人人才。在今年兩會上,全國人大代表、民進中央專職副主席朱永新說,世界各個國家都把吸引優秀人才作為重要的國家戰略,承認雙重國籍,就是其中的辦法之一。由此他建議,“先探索在部分海外優秀人才當中建立特殊人才護照的制度,以人才護照替代大部分國籍政策的職能。等取得經驗後,再研究是否承認雙重國籍”。

更早的2005年,民建中央曾在兩會上提交黨派提案,建議中國承認雙重國籍,並提出讓海外移民涉足政治,以公民身份參加人代會和政協會的設想。

目前世界上約有90個國家以不同方式或不同程度地承認和接受雙重國籍,另外一些國家大多持默認狀態,即不承認本國公民的外國籍,也不因此而剝奪其本國籍。

事實上,吸引人才,也是海外華人試圖說服中國承認雙重國籍的核心理由。同只有擁有美國籍,才被允許進入美國某些尖端實驗室類似,一名常年在國內工作的上海交大教授,因為加入了美國國籍,便不能申請中國政府的研究經費。

雖然中國已經實行了吸引人才的“中國綠卡”制度,但其門檻太高,需要一次性投資200萬美元,在現實層面符合條件的寥寥無幾。至於幾年內免簽的“工作簽證”,由於辦理程序複雜,適用人群並不普遍。“改革開放30年,中國的外資主要依靠海外的華商帶進來。”歐美同學會副會長、國務院僑辦海外專家咨詢委員會經濟組召集人王輝耀對南方週末記者說,“未來30年應該是招才引智,中國現在硬件資金都不缺乏,而是缺人才。”

王提到,按照美國政府一個研究機構的統計,中國在美國的理工科畢業的博士生,畢業五年以後仍然滯留在美國的達到92%,全球所有國家中最高,遠遠高於日本、韓國、泰國。在他看來,雙重國籍的放開,有利於在全球化的今天吸引海外人才、資金、技術。

而反對者則直指中國否認雙重國籍才對海外華人有利,並符合中國的政治利益,而這一切,已被過往證明。那麼,到底孰是孰非?

政治考量決定中國國籍政策

北京大學教授梁英明是1950年代從印尼回國的歸國華僑,而當時恰好是中國取消雙重國籍的歷史節點。梁英明如今在北大從事東盟國家有關問題及華僑華人問題的研究,同時也是北京大學華僑華人研究中心副主任,並著有《東南亞華人研究》一書。

根據梁英明的介紹,雙重國籍產生的起因是二戰前,東南亞國家都是歐洲國家的殖民地,那裏採取出生地原則——在哪里出生就可以獲得哪個地方的國籍。但自從1909年清朝政府頒佈中國第一部國籍法《大清國籍條例》後,中國一直奉行血統原則:不管出生在哪里,只要是中國人的後裔,就是中國人。在東南亞當地出生的中國人的後裔,就自然擁有了雙重國籍。

二戰結束後,東南亞的國家還是沿用殖民地時期的歐洲法律體系,雙重國籍的糾紛也自然出現。按照1950年代的統計,當時中國華僑約有1200萬,其中東南亞佔據了一大部分。

著手解決“雙重國籍”問題,主要原因就是東南亞國家質疑中國在向他們“輸出革命”。此前的抗日戰爭時期,中國共產黨與這些國家的共產黨建立了密切的聯繫,而這些組織裏的成員多數是華僑。出於抗日的需要,英法等國家,對於中共在其殖民地內的活動也持默認態度。

1950年代,情況顯然已經變化,而中共與東南亞國家共產黨依然保持密切聯繫,中國當時也是承認雙重國籍。為了與東南亞國家搞好關係,中國認為必須從法律上解決“雙重國籍”的問題。

在1955年印尼萬隆會議上,中國就和印尼簽訂了《關於雙重國籍問題的條約》,取消華僑的“雙重國籍”身份,讓他們必須選擇一種國籍。“周恩來總理在記者招待會上明確說,雖然這個條約是中國和印度尼西亞的條約,但這種政策同樣適用於其他國家。”梁英明說,“中國希望用這個條約解除東南亞其他國家的顧慮。”

按照當時的條約規定,在印尼的華僑既可以選擇印尼籍,也可以選擇中國籍,出於對新中國的熱忱,包括梁英明在內的大部分人選擇了後者。當時新中國剛剛成立,海外華僑都希望回國報效祖國,當時的高中生梁英明就是如此。

多年後,“文革”爆發,很多華僑在“文革”中被批鬥,到1974年時,一些歸國華僑開始萌生離開的念頭。對於那些想回去的華僑,中國政府給予批准,但是只給一個到香港的通行證。上述華僑便在香港定居下來,經過三十多年的繁衍生息,逐漸變成了上百萬,他們現在的名稱叫“香港滯留歸僑”。

而正式從法律上確認“不承認雙重國籍”,是在1980年,這還是與東南亞國家的疑慮有關。梁英明對南方週末記者說,在1970年代,包括馬共、泰共在內的東南亞國家的共產黨,在中國都有電臺。

為了徹底打消這些國家的疑慮,最終是由鄧小平出面,讓這些東南亞共產黨離開中國。同時,1980年9月10日第五次全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國國籍法》,也首次以法律的形式,確定中國不承認雙重國籍。

外國借鑒與中國利弊

要求承認雙重國籍者認為,基於當年國際政治的需要,中國不承認雙重國籍有其歷史的合理性,但時代已經變化。他們同時提到,很多過去不承認雙重國籍的國家,都已經有所改變。

從今年1月1日,韓國國籍法修訂案正式生效,其核心內容是針對海外韓僑、全球人才等人群,政府有條件允許持有雙重國籍。越南也已經在2009年,完全承認雙重國籍,據稱已經有350萬的越南歸僑,重新拿到了越南籍。

同樣有著巨大人口的印度,雖然沒有完全承認雙重國籍,但是卻用了一種變通承認的辦法——“發放海外公民證”。印度的政策是,只要不是在與其敵對的巴基斯坦、斯里蘭卡,或者孟加拉國,僑民都可以領取。

從2005年開始,印度已經發放了400萬海外公民卡和700萬海外印度裔卡。“這樣讓印度人才回流很快,1996年時才有7萬人,現在回去了七八十萬人。”王輝耀說,“中國可以借鑒印度的模式,他們的人才政策是不花錢的。”今年的兩會期間,全國政協外事委員會副主任韓方明也向兩會提交了議案,建議可以參考印度的做法,推行諸如“海外華裔卡”這樣的政策。

而美國的制度是不承認公民加入別國國籍,但也不反對。如果要放棄美國國籍,其程序異常麻煩和困難。現實中,只有一些臺灣和香港的官員,為了謀得更高職位才會主動放棄美國國籍。李遠哲在1994年接任臺灣“中研院長”一職時,就是主動放棄了“美國國籍”。

事實上,中國國內掀起恢復雙重國籍的呼聲,主要來自歐美新興移民群體,那些已經在東南亞生活幾十年的老華僑,則並不要求“雙重國籍”。

王輝耀認為印度的模式可以參考,對於那些不承認雙重國籍,且又相當敏感的東南亞國家應區別對待,“就像印度那樣,對等承認,你不承認我的,我也不承認你的。”

而反對者的理由看起來也同樣合理,中國僑聯華僑華人歷史研究所副研究員程希認為,如果為了尋求人才完全可以用其他通融辦法解決,不一定非要這種根本性變革,“法律是剛性的,而政策可以隨時調整、更新,甚至還可以隨時廢除。”

“中國現在的顧慮,主要是處理與周邊國家關係,特別是東南亞國家關係。,”程希說,“現在主要的華裔人口還在那裏,要是恢復雙重國籍,問題還是原來的問題。”

官方對此一直持謹慎態度,此前的2008年,國務院僑務辦公室副主任許又聲曾表示,“不承認雙重國籍的政策,經實踐證明是非常成功的。不僅有利於海外華僑華人融入當地主流社會,同時,也有利於減少疑慮,增進互信。”

(劉斌 張靜雯/文)

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