環保局錯失數次有所作為良機

陳觀生

本澳環保局成立時間不長,但似乎其運程欠佳,成立以來發生了不少與環保相關的熱點事件,環保局經常要做“救火隊”,以致社會對環保局的印象是無所作為,就算“救火”也顧此失彼。本來多次熱點事件的發生均是環保局“立威”的好機會,可以籍此為今後推進環保工作減少阻力,可惜這些機會幾乎都錯失了。

本澳環保雷聲大雨點小

早前筆者隨澳門北區工商聯會赴貴州省考察,在貴州省一路走過,無論在鄉村或者城鎮,幾乎家家戶戶都裝有太陽能熱水器。這令筆者想起,之前有研究認為澳門可實現利用的再生能源就是太陽能,但是討論數年下來,卻沒有見到當局在推動太陽能利用方面有何政策,坊間亦找不到多少利用太陽能的實例。澳門號稱人均GDP亞洲第一,那肯定也是中國第一了,而貴州省卻是中國人均GDP最低的省份。但在太陽能利用這樣一個點來說,澳門就比貴州差得遠了,亦從一個側面反映澳門的環保工作推行並沒達到與經濟水準相適應。

環保局早前公佈的《澳門環境狀況報告二八二九》,報告除總結和歸納了澳門環境現狀面對的挑戰外,亦提出改善建議,如考慮到未來數年在經濟和社會的新一輪發展趨勢,配合珠江三角洲地區改革發展規劃綱要,共建優質生活圈等區域環境。

有人指出,報告除了一些華麗空洞的說辭之外,具體到做了哪些環保工作,或者今後要做哪些工作,則基本欠奉,從中亦可見到澳門環保工作是什麼水準了。

環保工作要每個人從身邊小事做起,但作為推動環保的政府,就不能整天著眼於小事。有人指,本澳環保卻只會做小打小鬧的小事,而真正能推動環保發展的事情就慢如蝸牛。如乘客坐巴士要下車時提前按鐘,可以讓巴士司機以滑行到站,有政府部門人士居然對這樣的“環保”動作在傳媒面前津津樂道,而對節能減排有更大作用的太陽能利用、引進電動車等毫無寸進,對利益團體蓄意破壞環境的行為不吭一聲。

數次熱點事件環保可立威

按照維琪百科解釋,環境保護是指人類為解決現實的或潛在的環境問題,協調人類與環境的關係,保障經濟社會的持續發展而採取的各種行動的總稱。其方法和手段有工程技術的、行政管理的,也有法律的、經濟的、宣傳教育的等。

政府的環境保護部門主要職責是執行政府制定的控制污染物排放政策,鼓勵開發污染物排放控制技術以控制污染,保護和改善環境。

由此可見,環保工作的重點就是控制污染排放,保護和改善環境。對比本澳近期對此與環保相關的熱點事件,多與污染及破壞環境有關,環保部門完全有機會從中樹立威信。

先從最近的說起,小潭山發展商計畫建高樓事件中,環評報告是當中重要的影響因素之一。環保當局本可就此事件表示明確態度,樹立自己的權威,可惜有關負責人可能是怯場,沒有在較為重要的時間段把握住話語權,同時還被人因此指責不作為,真是啞巴吃黃蓮了一回。

再之前的九澳飛灰事件,環保當局一開始也處於比較被動的局面,在之後的事件處理中,環保當局本應是主角,如果處理得好,將是環保當局建立民間信任的開始,或許是經驗不足,環保部門雖然在事件處理中處於第一線,但公眾的印象卻是其他政府部門如衛生局在處理事件。

還有再之前的聖老楞佐堂的垃圾房設置,雖然主要面對公眾的部門是民政總署,但當中的主要問題還是環保及保育,如果當時環保當局及時介入,有權威的資料公佈予公眾,表明環保部門的態度,對於當時成立不久的環保局來說,可籍此起碼達到擴大影響的作用。

不作為是環保工作最大障礙

筆者從貴州當地官員中瞭解到,太陽能利用之所以遍地開花,一方面是政府大力推動加上企業落力推廣,另一方面就是利用太陽能確實有較好的經濟效益,民眾樂於使用。官員對筆者說,政府有所針對的推廣作為加上太陽能利用經濟效益突出,環保工作不難發展。

從中可見,環保工作是需要當局實實在在地主動地有所作為,而不單單是按部就班地每年搞幾個年年不變的活動和宣傳推廣等份屬之事。偏激一點來說,環保工作不主動、不創新,可算是不作為。

所謂行政不作為的主要表現一是對於比較普遍的違法行為制止不力,導致違法事實長期存在,損害了公民、法人和其他組織的合法權益,損害了社會的公共利益;二是對於危害公共利益的違法行為,負有管理職責的部門未能引起足夠的重視,或者未能充分考慮相關大眾的利益,處理不力或者處理不當,致使受到損害的民眾意見較大;三是對於對於損害公眾利益的行為,從本部門利益出發,聽之任之;四是對於危及人民生命和財產安全或潛在的損害公眾利益的行為,以發展等為由將公眾的呼籲置之度外;五是對於涉及自己管理許可權範圍內的事務不盡職責,致使相關人的合法權益得不到保護,將有關法律規定視為廢紙;六是對於涉及多部門的事務,缺乏主動性,有利則做,無利則推,以致於許多問題和矛盾必須要通過更高首長出面幹預,才能最終得到解決。

也許環保當局對於行政不作為的指責是不承認的,但對比一下,“有則改之,無則加勉”的態度還是應該要有的。因為環保工作很多時候容易得罪既得利益團體,同時當有較強勢群體做出社會關注的破壞環境或者污染環境的事情時,社會亦很快將矛頭指向政府部門,就算政府部門已經著手處理,但如果不注意把握話語權的話,亦很容易給人行政不作為的觀感。

行政學理論認為,要改變行政不作為,必須在行政程序、行政時效和行政監督三個方面採取措施,第一,以規範行政程序制約行政不作為。現代法制國家特別強調對於重要行政行為加以規範化,對直接影響行政相對人重大利益的行政行為實行嚴密的程序控制,以法定形式設置程序規則和制度來控制監督行政權力的運行,規範行政行為的實施過程,反映現代行政的民主法制精神,體現公正、公開、效能和公平原則。對行政機關實施行政行為的步驟、順序、時限等作出明確規定,使行政機關行政管理有章可循,使行政相對人合法實體權利依賴於程式得以正確順利地實現。第二,用公眾要求的規定“辦結期限”制約“不作為”行政行為。規定行政機關在依法履行法定職責時,給出明確的期限,即“限期破案”、“限期辦結”,亦即時效制度,要求行政機關必須在一定的期限作出決定。這樣一是保障行政行為及時作出,避免因行政行為的拖延耽擱造成行政相對人權益的損害;二是防止和避免官僚主義,提高行政效率;三是督促行政主體及時作出行政行為,防止因時間拖延而導致有關證據散失、毀滅或環境、條件變化,影響行政行為作出的準確性;四是有利於穩定行政管理秩序和社會秩序。行政機關除不可抗拒等不能作為外,如不能在法定期限內履行完畢,即認定違法“不作為”,使得界定 “拖延履行”有個明確的說法,從而賦予行政相對人更多的權利,更好地保障行政相對人的合法權益,強化行政相對人的地位,使雙方權利利、義務趨於平衡;第三,要依靠“監督制度”和“問責制度”制約行政不作為。行政不作為除了行政人員思想政治素質、行政倫理素養和業務工作能力等因素影響外,關鍵一點還是監督乏力。就“不作為”行政行為而言,除完善法律、法規和規章外,應該加大監督力度,推行 “公眾監督制度”、“催辦制度”、“問責制度”,公眾對行政機關違法 “不作為”可以向獨立監督機關投訴,對違者以法律、法規和規章追究其責任。

第四,就環保工作來說,關鍵是引入公益訴訟來遏制“環保不作為”。借助民間環保組織公益訴訟的力量,來打擊污染破壞環境的行為,是大多發達國家環境治理的有效做法。當然,要想真正建立環境保護公益訴訟制度,必須從法律的層次賦予環保組織相應的權力和資格,所以本澳需盡快完善環保立法。

本澳環保局成立時間不長,俗話說“萬事開頭難”,要做的工作確實還是千頭萬緒,但不能以此為籍口,忽視對涉及環保熱點事件的應急反應,而是充分利用這樣的機會來為自己立威,為今後開展工作創造有利條件。

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