在基本法框架下及根據實際情況發展政制

特首崔世安昨日在第二場政制發展座談會上指出,特區政府將全面準確地執行全國人大常委會釋法的規定,在《澳門基本法》的框架下,從澳門的實際情況出發,以促進經濟發展、民生改善、民主進步和社會穩定為宗旨,積極穩妥地推進澳門特區政制發展。他還表示,爲了做好工作,特區政府將在全面認真聽取意見的基礎上,更進一步集中聽取社會各界對政制發展的意見。特區政府將全力、全面匯集總結各方面意見,並於今年二月初向全國人大常委會提交相關報告。

崔世安的這番話,相信將會是他於二月初向全國人大常委會提交報告的基調。當然,在收集意見過程中,如有其他的符合全國大人常委會「釋法」決定的意見,也將收錄進去,以體現尊重民意的原則。但仍應以符合全國人大常委會「釋法」決定的精神為準。

其一、「是在澳門基本法的框架下」。這是最重要的原則,可分拆為兩部份來理解。一是從全國人大常委會「釋法」的主旨看,是只是因應基本法附件一第七條和附件二第三條的政制發展,而不是觸及到基本法本文的所謂「政制改革」,因而只是在兩個選舉辦法的基礎上進行適當調整,而不是更改基本法所規定的原則,包括行政長官由選舉或協商產生,及立法會多數議員由選舉產生的規定。

這個原則,相信已為大多數「澳人」所認受。實際上,就連曾任喊出「雙普選」口號的「民主派」團體,在終於領悟到基本法和「中葡聯合聲明」都已明確立法會必須具有非選舉產生議席的精神之後,已不再堅持「雙普選」的口號。盡管其最近提出的「加三減三」,甚至是將委任議員壓縮到一席到建議方案,未能符合均衡參與,循序漸進的原則,但與其過去提出的「雙普選」口號相比,已是從抵觸基本法精神的「進攻性」口號退卻。這證明瞭一點,就是真理越辨越明。

二是基本法框架還有一個極為重要的原則,就是澳門政治發展的決定權在中央。這除了是體認在基本法明文規定的特首「由中央人民政府任命」之外,還反映在「一國兩制」的基礎和前提是「一國」,沒有「一國」就沒有「兩制」;中國是一個單一制國家,不是聯邦制,澳門特區作為一個地方行政區域,其高度自治權不是自身固有的,而是中央透過制定基本法授予的;高度自治既不是「完全自治」,也不是最大限度的自治,而是基本法授權範圍內的自治,不能離開基本法授權去談高度自治。因此,澳門特區的政治發展必須由中央人民政府決定,而全國人大常委會的「釋法」決定,就是行使這個決定權。

其二,是「從澳門實際情況出發」。這除了是體現實事求是的原則之外,也涉及到香港、澳門兩個基本法存在著某些微妙差異。實際上,某些「民主派」團體當初之所以提出「雙普選」口號,顯然是在照抄照搬香港的政治發展模式。實際上,《香港基本法》確是存在著「雙普選」的發展空間,如其第四十五條就有「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達致由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」的表述,而在《澳門基本法》第四十七條中,並無此等規定。同樣,《香港基本法》第六十八條也有「立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達致全部議員由普選產生的目標」的規定,而《澳門基本法》第六十八條同樣也沒有此規定,相反還多了一個「立法會多數議員由選舉產生」的表述。因此,澳門特區的政制發展,是不能生吞硬剝香港特區的同類規定的。

「從澳門的實際情況出發」,還要看到,澳門的社會政治形態與香港有很大的不同。香港有政黨存在,而按政治學的原理,在獨立主權國家,政黨的存在就是為了執政。但香港並非是獨立政治實體,《香港基本法》也定下了行政主導的方針,因而並不存在政黨爭取執政權的問題,但也仍然保留著參政的功能。而澳門的社會政治形態,一是沒有政黨,二是社團社會,三是還有葡裔居民的利益必須照顧,因而均衡參與的要求,就比香港更為殷切。在此情況下,間選和官委議席仍有其存在價值。

從附件二第三條對第二、三屆立法會議員結構的安排看,只是委任議席沒有增加,但直選議席每屆都有增加,間選議席在第二屆也有增加。這就顯示,基本法尊重澳門是社團社會的實際情況。既然如此,為了更好地體現均衡參與的精神,間選議席是不能壓縮的。

《澳門基本法》之所以仍然保留委任議席,除了是在中葡談判過程中,葡方代表團提出了必須照顧葡裔居民的理由之外,還有一個社會化政治現實,就是澳門立法會是澳門特區的唯一立法機關,行政長官不能像回歸前的澳督那樣擁有直接立法權。而立法活動是一項極為嚴謹的政治活動,並非民選議員單獨可以勝任。尤其是澳門的中產階層尚未完全成熟,澳門不像其他國家和地區那樣,代議政制多數是由律師、教授、建築師、醫師等專業人士出來參選,且當選機率甚高,而是在直選和間選議席中,參選且當選者以非專業人士為主。這樣,民意基礎是有了,但卻缺乏立法技能。因此,保留委任議席,針對選舉結果的不均衡情況進行補救,亦即行政長官可根據選舉結果的議員構成,實行「缺甚麼補甚麼」。比如,倘缺乏法律界人士,將會影響立法的品質,就在甄選官委議員的人選時考慮委任若干名律師,以作補救。又比如,在「依法治澳」的要求下,為了健全澳門法制,立法工作應在全面化的基礎上向專業化進展,一些關係到提高澳門法治程度的領域,如教育、建築……等,倘民選議席缺乏此類專業人才,行政長官也可以「缺甚麼補甚麼」的原則,委任這方面的專業人士,作為對議員構成的補強。因此,就此而言,委任議員的名額,不能縮減。而從附件二第三條一直沒有縮減委任議員的情況看,政制發展就應保持這這個方向。

「實際情況」,不單止是民意取向,還包括其他許多因素。如澳門特區的法律地位、政治體制發展現今所處階段、經濟發展、社會情況、市民對「一國兩制」及基本法的認識程度,公民參政意識、政治人才及參政團體成熟程度,以至行政與立法關係等。「實際情況」隨著時間而有所變化。另外,外部環境的變化,包括內地的情況,都會影響澳門特區的實際情況,因而也必須顧及這些因素。

要準確衡量實際情況,不是一件容易的事,當中涉及到客觀的因素和主觀的判斷。每個市民對現時實際情況的看法如何,都會隨著他的背景、經濟狀況、價值取向等而有所不同。各人有各自的道理,在這當中沒有絕對的標準去衡量對錯,特區政府應全面地掌握社會狀況,謹慎行事,作出中肯判斷。

除了崔世安提出的幾項原則之外,部分與會者提出的「均衡參與」、「循序漸進」及「兼顧社會各階層利益」等,也應成為特首向全國人大常委會提出報告的內容之一。而按照一般理解,「循序漸進」就是循著一定的步驟,有次序、有秩序的前進,當中有逐步的過渡,在一段時間內有不同階段的演變。演變的過程不能停滯不前,應分階段進行,但也不能發展過快,步伐不能過急。

(發自湛江)

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