中央預算是怎麼“算”的

每到年底,又是財政預算定盤時。

每到此時,預算問題自會浮出水面。在很多人看來,我國的預算雖然有制度,但執行起來總是問題百出。

有人將問題歸結為現行的“基數預算”法,尤其是對於預算結餘資金的制度規定。對於各部門而言,如果當年預算安排的錢未花完,就等於是預算資源的損失,年底突擊花錢現象由此產生,並受到猛烈抨擊。

有學者歸咎於預算制度的控制價值體系內含著不可調和的矛盾:政府希望通過預算制度來保障經費的穩定供給,而人大和百姓則希望通過預算制度來約束政府,不要大手大腳花錢,尤其是不能被腐敗分子鑽空子。

兩者的矛盾或將隨著《中華人民共和國預算法修正案(草案)》的出臺而有所緩解。

“頭戴三尺帽,攔腰砍一刀”

“頭戴三尺帽,攔腰砍一刀”,是業內對我國政府預算編制規律的形象描述。

“部門往上報預算,不能實打實地去報,比如有一些人不知道價格是多少,就會去淘寶等網站上搜,但淘寶上的價格肯定比最後政府採購買單的價格要低。因為中間或多或少都會因為增加環節而增加成本。所以,人們做預算時就會在淘寶價格的基礎上高估一些,這就叫‘頭戴三尺帽’。”多次參與政府預算課題研究的國家行政學院研究員胡仙芝向《中國經濟週刊》介紹說。

而“攔腰砍一刀”,據胡仙芝介紹,就是“在預算審批的過程中,財政部或其他審批部門往往給中間砍一刀,比如,你提出的18萬預算只給10萬”。

為提高財政資金分配和使用的規範性、安全性和有效性,我國從編制2000年預算起,開始實行細化部門預算編制管理模式。

中央財經大學財政學院副院長李燕向《中國經濟週刊》介紹,中央部門預算採取自下而上的編制方式,編制程序實行“二上二下”的基本流程。

中央部門編報部門預算建議數,簡稱“一上”。編報部門預算要從基層預算單位編起,層層匯總,由一級預算單位審核彙編成部門預算建議數,上報財政部。

財政部下達部門預算控制數,簡稱“一下”。財政部對各中央部門上報的預算建議數審核、平衡後,匯總成中央本級預算初步方案報國務院,經批准後向各中央部門下達預算控制限額。據悉,財政部下達的預算控制數,主要是根據當年財力和政策支持重點,對各部門提出的建議數進行的調整。

各中央部門根據財政部下達的預算控制限額,編制部門預算草案上報財政部,簡稱“二上”。各部門調整單位的預算,“不能突破這個預算數”。

財政部批復部門預算,簡稱“二下”。

財政部在對各中央部門上報的預算草案審核後,匯總成中央本級預算草案和部門預算草案,報經國務院審批後,提交全國人民代表大會審議,並在人代會批准預算草案後一個月內向中央部門批復預算,各中央部門應在財政部批復本部門預算之日起15日內,批復所屬各單位的預算,並負責具體執行。

某事業單位財務主管李女士向《中國經濟週刊》詳細說明瞭本單位所做2010年預算“二上二下”的時間流程:“財政部第一次預算佈置大概是在今年5月底6月初。‘五一’前後,財政部就開始進行預算前的培訓。今年‘一上’是在6月份,11月財政部門‘一下’。11月底,各部門‘二上’。‘二上’之後預算就基本上確定了。”這也就意味著2012年的預算盤子此時已基本確定。

據知情人士透露,一般每年底到次年初,是財政部就中央部門預算跟全國人大進行溝通、協調的時間。在次年召開的全國兩會上,經全國人大審批通過。之後,財政部再批復到中央部門,中央部門再批復到它所屬的各級單位。“這個流程走完後,中央部門四五月份就要準備編下一年度的預算了。六七月份正式新一輪的預算編制。”

2012年中央本級預算或達1.8萬億

2012年財政預算的安排,吸引著眾多人的目光。

我國現行的支出預算構成大體分為兩部分:基本支出預算和項目預算。基本支出實行定員定額管理;項目預算中有支出項目需求,才會安排相應的預算。

《中國經濟週刊》根據財政部公佈的2011年中央本級預算數和2010年中央本級決算數獨家計算得出,2011年中央本級支出預算的總額為17050億元,2010年中央本級決算數總額為15972.89億元,2011年預算比2010年決算數多了1077.11億元。

其中,2011年預算數比2010年執行數增加的有14項。增幅最高的是“其他支出預算數”,增幅達到116.40%。2011年預算數比2010年執行數減少的有8項,最多降幅是73.10%,是交通運輸預算數。

“其他支出預算數”大幅度增加尤其引人關注。對此,財政部《關於2011年中央本級支出預算的說明》中特別指出:2011年其他支出預算數為214.1億元,比2010年執行數增加115.17億元,增長116.4%,主要是國家發展改革委安排的基本建設支出年初預算暫列此科目,執行中將根據實際用途轉列相應的類級科目。

據業內專家介紹,我國每年財政預算基數的收入支出比和當年的經濟增長速度所差無幾,2011年全國收支預算是按照2010年決算數增長8%計算得出的,如果按此增長速度進行簡單推算,2012年中央本級支出預算或達到1.8萬億元。

預算執行為何總是“前慢後快”?

據《中國經濟週刊》瞭解,我國預算年度採用的是公曆年制,即從每年的1月1日至12月31日。這意味著,各級政府部門新一年度的財政活動從元旦開始,但新一年度的預算草案卻要等到3月份前後召開的各級人代會通過以後才能作為法定的執行依據。

也就是說,在我國每一個預算年度中,有3個月的時間,政府進行財政活動沒有法律依據,出現預算空當,處於無“計劃”狀態,只能按上年基數進行。據此,有學者認為,這無疑增大了預算的隨意性和暗箱操作的可能性,降低了透明度。

但中央財經大學財政學院副院長李燕認為,這一說法不完全正確,她告訴《中國經濟週刊》:“我國現行預算法對此有規定,即在預算年度開始後,預算草案被批准前,政府可先按照上年同期的預算支出數額安排支出,預算經人大批准後再按照批准的預算執行。這裏的‘上年同期預算支出數額’是指安排用於部門單位的人員經費、業務經費等必須的支出。因為人員和日常公用經費的開支屬於基本支出,是一個持續性開支,這個是要保證的,否則政府部門就無法運轉了。但如果是新增的項目開支,則是要等人大審批完以後才能進入預算的執行階段。”

學者的爭議則在於我國目前採取的“基數預算”模式。

在過去的很長時間裏,我國一直實行傳統的“基數預算”。在這種模式下,每一年的預算編制都會參考前一年度的預算申報和執行情況,一般是在上一年撥款的基礎上增加一定的數額,如果執行有結餘,結餘全部上繳。不允許上一年沒用完的預算留到下一年,因此一些預算單位就會想著在要求的時間節點前、在有限的時間裏全部花完。

國家行政學院研究員胡仙芝表示,從歷年預算執行情況看,財政支出進度均呈“前低後高”走勢:一季度各月支出進度較慢,二、三季度逐步回升,第四季度則進一步加快。

媒體近期連番報道政府部門臨近年底突擊花錢,似乎在印證著每年預算執行“前慢後快”的規律。然而,從預算的審批程序上,似乎決定了“年底突擊花錢”不可避免。

李燕的分析頗有道理:“全國人大3月份審批完預算之後,還有一個往下批復的過程。就中央預算來說,財政部要批復到各主管部門,主管部門再批到各預算單位,這樣小半年的時間就過去了。而一些新增項目支出要等預算批復了才能花這個錢,很可能就進入到下半年了,這樣就會使一些資金支付延後。”

除此以外,李燕認為,還有其他的因素會導致財政資金的延遲支出,比如近年來為了規範財政收支行為的一些措施,如國庫集中收付制度、政府採購制度等,增加了財政資金支付審批流程。再如政府集中採購的大型設備,但貨到前或確保質量前先不付款等,加上我國現行預算會計採用的是現收現付制而非權責發生制,也會導致財政預算的實際支出有所滯後。

“作為預算部門,也的確存在著在一年整個狀況沒有特別明朗之前,不敢把錢花得太過,畢竟不知道後面還會有什麼事情發生。所以,預算執行中有這樣一句老話:‘八月十五放光明’。”李燕說。

“意思是說,到了下半年,這一年的工作打算和經費情況基本已經明朗,可能才敢花錢。所以在預算執行過程中,都會形成年內‘前低後高’的規律。”胡仙芝認為,要破除這個規律,除了社會上反映強烈的社會監督和財政監督之外,更重要的是建立相對規範靈活的預算調整制度,或者建立預算節約獎勵制度,以便有效地遏制年底突擊花錢的特殊現象。

李燕也提出了自己的解決之道:應該注意抓支出執行的進度,按季按月分解落實。“實際上,從財政部公佈的1到10月的財政收支情況來看,很多關係到民生的重點支出的預算完成進度還是比較好的,像教育、社會保障、醫療衛生等都接近或超過80%,保障性住房支出已經完成了年度預算。應將關注點更多地放在花錢的效果上。”

被寄予厚望的《預算法》修改

多年來,湖北省統計局副局長葉青和其他財稅學者一直在大力提倡用“零基預算”模式取代“基數預算”:每年的預算都從零開始,不考慮上一年的金額。

這一模式雖然早已被廣泛認可,卻始終沒能真正實現。在李燕看來,“零基預算”這種起源於西方國家企業預算編制的模式,在政府預算編制的借鑒中應具體分析,區別對待。

“因為按照零基預算的編制方法,相對於龐大繁雜的政府開支來說,需要耗費很大的人力物力,其編製成本很高。”李燕認為,“零基預算”的編制方法在政府部門預算的編制過程中應更多地用於新增項目支出上,而對於部門預算中的基本支出(人員和日常公用支出)則沒有必要每年一一重新核定預算,因為現行部門基本支出是通過定員定額標準體系來制定的。部門的編制定員和各項開支定額國家都有相關具體規定

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