在政府主導與裁判兼球員之間折衷著墨

在討論修改《出版法》和《視聽廣播法》的諮詢過程中,其中的一個爭議焦點是是否應設立出版委員會和廣播委員會的問題。有不少新聞從業者擔心,盡管該團體被定位為傳媒的自我管轄機制,但無疑是給傳媒戴上「緊箍咒」,而本澳媒體生態本來就趨於保守,如果再自我設限,就將令媒體生態更加惡劣。

一些新聞從業員有此擔心,不足為奇。因為比照第八/八九/M號法律《視聽廣播法》的第二章「廣播委員會」的規範,廣播委員會雖然是一獨立機構,但在行政方面卻是附屬於新聞司(即現之新聞局,下同),其人員結構是由總督(即現之行政長官,下同)委任的七名或員組成,其中三名在被公認有聲望的人士中委出;兩名廣播專營公司及經營者代表;兩名記者,在聽取新聞界意見後委出。其章程刊載於《政府公報》,其運作所引致的財政負擔由本地區總預算冊的專門款項支持,新聞司將對委員會的運作提供行政輔助。這很明顯,廣播委員會是由行政當局作主導,其成員由最高行政首長委任,並由行政當局透過提供財政支援和行政輔助,而進行控制的。

如果比照此模式,出版委員會也將是由行政當局作主導,其成員也是由最高行政長官委任,並由行政當局透過提供財政支援和行政輔助而進行控制。因此,有新聞從業員擔心出版委員會會成為傳媒頭上的「緊箍咒」,並不出奇。

然而,大眾傳播媒體在長期運作中,逐漸以監督社會和監督政府的角色自我期許,民眾也非正式默認(從口袋裡掏錢購買一份報紙,可以視為一種非正式投票同意的行為)媒體是獨立於行政、立法、司法之外的「第四權」,代表民眾執行監督之權。媒體透過這樣鬆散的「社會契約」關係,取得評論時事、臧否人物的正當性。這是媒體權勢的由來。但是,既然有「社會契約」,就有社會信用問題。就跟買賣期貨或股票憑著一紙字據,背後真正的力量是「信用」一樣,媒體的權勢,始於媒體屢行它對民眾的社會承諾。當媒體濫用權勢,或媒體背棄它的監督者角色,也就是失去「信用」時,社會上就應有監督媒體的機制存在。

由此,有人建議,可參考現時澳門傳媒工作者的醫療保險計劃,由政府建立法律平臺,業界自行操辦,完全由幾個主要的新聞團體內部自治,經費仍是由政府提供,不過政府並不幹預其所有的運作。

這當然是可以擺脫行政當局主導並操控的嫌疑。但卻又容易產生「裁判兼球員」及「自己監查自己」之嫌,缺乏社會公信力。

由於歷史的淵源,澳門的新聞運作模式與政策除了主要是受香港影響之外,也在一定程度上受到歐洲的影響。實際上,回歸之前就實行的資助媒體政策,就是參考歐洲一些國家資助弱勢報紙的政策,以保證能有多元聲音,不讓強勢報紙「一言堂」的做法。其原理,與澳門立法會選舉也採用歐洲通行的比例代表制,以保障弱小政黨(團體)也能有代表進入議會一樣。因此,澳門如何建構媒體自律的機制,可以而且應當參考歐洲的模式。

歐洲新聞評議會與新聞外部監察人的制度,起源於北歐瑞典。瑞典「報業公會」與「記者工會」在一九一六年建立世界第一個新聞評議會。一九六九年,瑞典新聞評議會因應社會對於犯罪新聞報導的憂慮,同時為避免國會立法直接予以管制,進一步引入「公眾代表」,並建立「外部監察人室」。瑞典新聞評議會與外部監察人的管轄範疇,包括報紙與雜誌等平面新聞媒體。當事人認為報導錯誤或侵犯隱私時,可向評議會的外部監察人提出申訴。在媒體陳述理由之後,由外部監察人裁定讀者申訴是否有理、及是否要求媒體答覆或更正。若報社更正或答覆後,當事人依然不滿意,案件便會進一步送交新聞評議會審議。如果新聞評議會最後裁定申訴成立並譴責該則報導,媒體除了必須立即刊登譴責聲明之外,還得繳交約兩千英鎊的罰款。

英國報業也於一九五三年成立「報業聯合新聞評議會」,一九六三年因國會對報業所有權壟斷現象調查報告的建議,改組為「新聞評議會」,由包括五位非業界代表的二十五名委員組成,處理報導當事人的申訴案件。至於德國,在一九五六年主要以當時英國新聞評議會為範本,由記者組織與媒體業者,共同發起成立了「德國新聞評議會」。受到統合主義的政治傳統影響,德國新聞評議會與其他歐洲國家新聞評議會最大的不同,就是一直都堅拒非專業代表,例如消費者或公民代表的加入,委員會由記者組織與媒體業者佔有相同比例,共同運作。

我國的台灣地區,也有「中華民國新聞評議委員會」之設。按照該會章程所示,該會的宗旨是「維護新聞自由,推行新聞自律工作,提高新聞道德標準,促進新聞事業之健全發展」,並將之定位為台灣地區的全島性新聞媒體自律組織。該會由「中華民國新聞編輯人協會」、「中華民國新聞通訊事業協會」、「中華民國廣播通訊事業協會」、「中國民國電視學會」、「台灣省報紙事業協會」、「臺北市報業公會」、「高雄市報紙事業協會」及「臺北市新聞記者公會」等八個新聞團體所組成,其評議範圍涉及台、澎、金、馬各地的報紙、通訊社、電播電台及電視台的新聞報導、評論、節目和廣告等。

「新聞評議委員會」協聘島內新聞界先進、新聞學者、法律專家和社會賢達擔任委員,為榮譽職,共計十一人,任期三年,期滿得繼續聘任。另外,各委員中再選一人為主任委員,連選得連任。另設秘書處,置秘書長及副秘書長各一人,秘書二名,主編一人,專員及研究員若干名。委員會議以每月召開一次會議為原則。

「新聞評議會」的主要任務,是受理新聞、評論、節目及廣告所涉及的當事人的陳述,或社會各方人士的檢舉違反新聞道德者,提送委員會討論,並經必要的調查、聽證程序。此外就有關提高新聞道德標準的問題做專題研究或座談研討。該會審議及裁定案件,是以《中國新聞記者信條》、《中華民國報業道德規範》、《中華民國無線電廣播道德規範》及《中華民國電視道德規範》為依據。「新聞評議委員會」的服務及活動甚廣且頻仍,包括:受理陳述、檢舉的案件;統計媒體失誤的事實予以公佈;籌辦媒體評論活動,出版相關評論、統計及研究報告等。

參考此一模式,澳門的出版委員會可由新聞從業員的代表、新聞學者、法律界人士及有公信力的社會知名人士出任,並由幾個主要的新聞團體協商產生。而其經費,則由澳門基金會提供,辦事機構採用自治模式,並由該委員會擬定新聞從業員道德規範(即《新聞工作者通則》),該會按此道德規範來作為評審案件的標準。這樣,就既可消除「官方主導及控制」的疑慮,又可避免「裁判兼球員」、「自己監查自己」之嫌。

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