澳門政治體制發展的原則與路徑探析

潘愛國

一、澳門政治體制發展的客觀必然性

(一)政治體制發展是特區經濟發展的客觀要求

澳門回歸十年來,特區的經濟發展取得了令人矚目的成就,但澳門的經濟發展並不是一帆風順的,期間經歷了起伏和波折。1999年特區政府成立之初,澳門經濟尚未從1997年亞洲金融危機的陰影中走出來,社會經濟發展面臨著前所未有的困難和挑戰。早在亞洲金融危機以前,由於澳葡政府管治乏力,澳門經濟一直處於連續下滑的態勢,亞洲金融危機更是使澳門這個「微小經濟體」雪上加霜,澳門經濟因此而繼續下滑,直至回歸前下滑到穀底。面對這種異常嚴峻的經濟形勢,特區政府從澳門的實際情況出發,及時確立了「固本培元、穩健發展」的經濟發展政策,並輔之以減免稅收、產業結構調整、人力資源整合等措施,使澳門經濟迅速扭轉下滑勢頭而逐步呈現回升的態勢.此後,2001年的美國「9.11」事件和2003年的內地「非典」危機又使澳門的旅遊業發展遭受重創,澳門的經濟發展出現了大幅波動,經濟發展的不平衡要求特區政府加大管治和調控力度。特區政府根據經濟形勢的發展變化,全面確立了「以旅遊博彩龍頭產業為主,適度多元」的經濟發展方針,不斷加大對外開放的力度,同時加強與內地的經濟合作,使澳門經濟逐步走上了持續和平穩發展的良性軌道。

澳門經濟發展所取得的成就與基本法確定的政治體制是分不開的,澳門發展的實踐證明以行政主導為特徵的政治體制完全符合澳門經濟社會發展的需要,是澳門特區繁榮和穩定的制度保障。與此同時,澳門特區經濟的快速發展也對政治體制的發展提出了新的要求。在回歸之初的經濟復甦階段,政府的強力調控措施是完全有必要的,但當經濟進入平穩、持續上升階段,政府對市場的調控力度和範圍應當作出必要的調整;在行政機構與立法機構對經濟管治的分工,既要堅持依法施政,又要使行政部門具有一定的靈活性,以隨時應對經濟發展過程中出現的突發緊急情況,這就需要在行政權與立法權之間尋求一種適當的平衡:市場經濟發展到一定的階段以後,利益多元的市場主體必然要在政治體制內尋求其利益代言人,「壓力集團」的出現是一種客觀趨勢,「立法遊說」活動將不可避免,這就要求特區立法機關根據形勢的變化適時調整立法會的人員結構和改進立法程序,以使立法工作能夠更好地適應特區經濟發展的需要。

(二)政治體制發展是特區民主化進程的必然結果

澳門特區的民主發展經歷了一個曲折的發展歷程。在回歸以前的澳葡政府管治時期,葡萄牙當局對澳門實行殖民統治,澳門居民雖然在經濟領域享有一定程度的自由,但在政治領域完全處於被統治的地位,在這種殖民管治的高壓態勢下,本澳居民毫無民主權利可言.澳門回歸中國以後,由於實行「澳人治澳」的政治體制,本澳居民得以揚眉吐氣,開始真正成為澳門的主人,澳門的民主發展從此進入了一個嶄新的發展階段。回歸十年來,澳門社會的民主化程度不斷提高,澳門市民參政議政的熱情和能力不斷提升,各種各樣的社團活動也開展得有聲有色,特區政府也十分注意尊重和發揚廣大市民的民主熱情,採取各種靈活多樣的方式不斷加強宮民合作,澳門特區的民主發展出現了新的局面。

民主的發展必然對政治體制的發展提出新的要求。一種政治體制的建立必然以一定的民主發展為基礎,而政治體制建立以後,這種體制需要不斷吸納民主發展的要求,這種吸納需要在保持政治體制總體架構的前提下,對政治體制的內部結構和權力運作作出某些必要調整,以不斷消化民主發展對政治體制變革所造成的壓力,及時消除二者之間的張力而保持既有政治體制總體上的穩定。澳門回歸十年的發展歷程表明,基本法所確立的政治體制在總體上是能夠吸納澳門特區民主化發展所產生的政治需求的,這一點也充分驗證了當年基本法起草者的遠見卓識;與此同時,現有的政治體制也應當對特區民主發展的需求作出積極的回應,不斷提高澳門特區政治民主化的程度,使特區政治體制的運行與民主的發展之間保持一種良性的互動。

(三)政治體制發展是特區民生改善的根本保障

特區政府自成立以來,一直將本澳的民生改善作為政府施政的重中之重,「以民為本」的施政理念貫穿政府施政始終。回歸十年來,特區政府根據經濟形勢的發展變化採取靈活多樣的措施不斷提高市民生活質量。最大限度地滿足特區居民日益增長的物質文化生活需要,使特區居民的生活環境,生活秩序和生活水平部下斷得到提升。在特區回歸初期,由於受到多種因素的影響,澳門經濟發展持續下滑,市民生活成本增加,一些下層居民的生活遇到困難,在這種情況下,特區政府一方面採取各種有效措施刺激經濟發展,另一方面採用減免稅收、增加福利以及提供困難救濟等措施,千方百計減輕居民生活壓力,使政府和市民能夠攜手並肩,共渡難關。其後,隨著特區經濟的逐步復甦和持續發展,澳門居民的可支配收入逐年增長,市民生活不斷得到改善,政府的財政盈餘也穩步增長,澳門的經濟發展出現了繁榮景象,在這種太好的局面下,政府一方面制定積極的經濟發展政策以推動經濟向更高的層次發展,另一方面又居安思危,考慮適時建立財政儲備制度。將財政盈餘轉化為儲備資金,增強澳門經濟發展的抗風險能力,為保障特區經濟的持續發展以及廣大市民生活的穩定和安寧創造良好條件。

澳門回歸十年的發展歷程表明,能否始終堅持「以民為本」是政府施政成敗的關鍵。 「‘以民為本’是國際公共行政的基本理念,亦是我國傳統行政文化的精華所在。」 民為邦本,本固邦寧,只有廣大特區居民能夠安居樂業,政府施政才能左右達源,穩步推進。就政治體制發展而言,「以民為本」首先要求政府在制定經濟發展戰略和政策時要將改進政府施政模式、提升政府施政效能與追求經濟發展指標緊密結合起來,不能片面追求經濟發展速度而忽視改善民生,以使廣大市民能實實在在的享受到經濟繁榮帶來的實惠;其次是要克服政府施政中的官僚主義,政府的一切行為都要以廣大市民的利益維護為根本出發點,防止政府以權謀私,嚴厲打擊各種貪腐行為;最後是要不斷創造條件確保市民的有效參與,沒有廣大市民的積極參與,政府的決策和執行就有可能偏離正確的軌道, 「真正以民為本的社會,是一個以全體市民的自覺、自主、自強為根本,藉由公平的遊戲規則、科學的處事態度,在忍辱負重中拼搏不懈,在百尺竿頭中更進一步的社會」,只有保障廣大市民的公平參與,政府施政才能保持科學性、穩定性和連續性。

二、澳門政治體制發展的原則

(一)「一國兩制」原則

基本法確立的「一國兩制」原則主要包括三層含義,一是澳門可以繼續實行資本主義制度;二是「澳人治澳」;三是高度自治。在澳門政治體制發展的問題上,堅持「一國兩制」原貝叮就是要堅持澳門是中國的一級地方政府,澳門政治體制的發展必須正確處理中央政府與特區政府的關係,不能偏離基本法確立的中央與地方政府關係的軌道。澳門政治體制的發展既是澳門的地方事務,但同時又是中央政府管轄的事務,不能單獨強調地方事務性質而忽視中央管轄。澳門回歸是主權的回歸,按照基本法的規定,澳門回歸後所成立的特區政府直屬於中央人民政府,因此從主權角度來看,無論澳門政治體制如何發展,澳門的主權屬於中國這一點是不能動搖的,澳門政治體制的發展必須在這一前提下進行。

從基本法的規定來看,中國恢復對澳門行使主權主要是通過三個方面來體現的,一是澳門的國防、外交事務由中央政府負責處理;二是特區行政長官由中央政府任命:三是特區行政長官和立法會選舉辦法如需修改,需經中央政府批准。就第一點而言,澳門回歸後其經濟、社會發展繼續保持並不斷擴大對外開放態勢,但這種開放並不意味著外國勢力可以在澳門從事影響中國對澳門行使主權的活動,任何外國勢力都不得圖謀以政治體制發展為手段而將澳門演變為獨立的政治實體。澳門政治體制發展是中國的內部事務,要防止任何外國勢力以任何藉口插手和千預澳門事務‘就第二點而言’特區行政長官系由澳門自行選舉,但行政長官當選後需經中央政府任命’這就要求在特區行政長官產生的問題上行政長官的選舉與行政長官的任命緊密結合起來,行政長官的候選人必須要具有「愛國愛澳」的政治理念,防止片面追求選舉方式的民主化而使選舉結果背離這一核心理念。從而引發行政長官的選舉與行政長官任命之間的潛在衝突。對於第三點,基本法附件二和附件三已對此作出了明確規定,2009年以後的行政長官及立法會的產生辦法如需修改,需滿足三個條件:一是經立法會2/3以上多數通過:二是經行政長官同意:三是經全國人大常委會批准(行政長官選舉辦法)或備案(立法會選舉辦法)。基本法的這種規定是經過周密考慮、謹慎抉擇的: 「一方面這是對澳門社會轉型期的一種必要的特定安排,並為驗證其合理性和有效性留下了實踐空間:另一方面也是為澳門今後的發展、特別是政治體制循序漸進的發展預留了空間,表現出對‘一國兩制’方針的遵循,對澳門歷史狀況和現實情況的尊重,對澳門民主進程的尊重」

(二)行政主導原則

行政主導是特區政治體制的基本特徵,行政主導的含義是指行政長官主導,其主要內容是指在行政長官與立法會的相互關係中,行政長官居於 主導地位,立法會一方面要獨立行使立法權和監督權.另一方面又要做好與行政長官的配合工作。行政主導既不同於西方國家的三權分立,又不同於內地實行的人民代表大會制,而是一種獨具特色的「行政長官制」 。澳門回歸十年的發展歷程表明,這種獨具特色的政治體制安排是完全符合特區發展需要的,是需要長期堅持的具有獨特功能的政治體制。「尤其在澳門,行政主導更符合澳門的實際情況。澳門屬於小型國際城市,人口眾多,地方狹小,商機瞬息萬變,更應該強調行政管理的效率,更應該強調行政主導。」

(三)均衡參與原則

民主的發展是以有效參與為前提

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