粵澳新通道並非是附屬口岸這麼簡單 粵澳新通道並非是附屬口岸這麼簡單

特區政府發言人辦公室主任昨日發出「新聞稿」稱,行政長官崔世安將於七月十五至十七日率特區政府代表團前往北京,就增闢「粵澳新通道」事宜拜會海關總署、國家質量監督檢驗檢疫總局等中央政府部門負責人。

此顯示,有關開闢「粵澳新通道」的申請手續問題,各方面都進展順利,現在只剩下海關和國檢這兩個「關口」需要爭取中央相關主管權責部門開出「綠燈」,就將是「萬事俱備,東風浩蕩」,可以具體實施並動工興建了。

此也顯示,當初將「粵澳新通道」定位為「拱北—關閘口岸的附屬口岸」的設想,恐怕是過於簡單;再加上將這個新通道的稱謂,強調其中的「粵」字,亦即是「地方層級」,因而申報審批的層級就可降低的想法,恐怕也是過於樂觀。

實際上,涉及通關管理的各單位,層級和功能都不同。比如,在邊防檢查部份,其「頂頭上司」是公安部的出入境管理局,只是公安部下屬的一個廳局級職能部門(其負責人極有可能是高職低配,具有副部長的行政級別),並不「直達」一國務院。實際上,根據一九九八年的改制決定,國務院在北京、天津、上海、廣州、深圳、珠海、廈門、海口、汕頭等九個城市進行邊防檢查職業化改革,將上述九個城市所屬的邊防檢查人員由「現役制」改為「職業制」,這九個城市的邊防檢查總站由公安部垂直領導,由公安部出入境管理局具體領導其工作。而除這九個城市以外的所有口岸及通道的邊防檢查站、邊境檢查站、邊防工作站的出入境邊防檢查工作,則是仍然屬於「現役制」,由公安部邊境管理局領導,並由出入境管理局指導工作。就此而言,在邊防及出入境管理的範疇內,將「粵澳新通道」定位為「拱北—關閘口岸的附屬口岸」,而「粵澳新通道」中的「粵」字,也是要將之定調為「地方事務」,是拱北口岸的附屬口岸,可能確是可以達到「降低審批層級」之目的。

但拱北海關則不同,因為拱北海關的「頂頭上司」海關總署,根據《國務院關於機構設置的通知》規定,是正部級的國務院直屬機構。盡管它不是「國務院組成部門」,但也是「國務院直屬機構」,權力較大。實際上,一九六零年,海關總署曾改為由外貿部領導的職能局——海關管理局,「文革」中更是與商檢部門合併為外貿部第四業務組,一九七二年又改為外貿部海關商檢局,嚴重削弱了海關的功能。十一屆三中全會後撥亂反正,頒布了《中華人民共和國海關法》,內有「國務院設立海關總署,統一管理全國海關」,「海關依法獨立行使職權,向海關總署負責」,「海關的隸屬關係,不受行政區劃的限制」,才改變了上述不合理、不科學的體制。而現在我國的海關制度,是實行垂直領導體制,上級直接領導下級,有事權集中、權責明確,堅持統一,便於控制等優點。因此,「粵澳新通道」中的「粵」字的廣東省及其省政府,是無權決定拱北海關開設分支關機構的,即使是「附屬海關」也不行,必須由海關總署決定。何況,「粵澳新通道」也未列入經國務院審核批准的《粵澳合作框架協議》。

在國檢範疇,同樣也是如此。根據《國務院關於機構設置的通知》,國家質量監督檢驗檢疫總局也是正部級的「國務院直屬機構」,尤其是在其主要職責中,就有「垂直管理出入境檢驗檢疫機構,領導全國質量技術監督業務工作」。《中華人民共和國進出口商品檢驗法》規定,國務院設立進出口商品檢驗部門,主管全國的進出口商品檢驗工作,對進出口商品實施檢驗,並辦理進出口商品質量的監督工作。國家商檢部門在各省、自治區、直轄市及進出口商品的口岸、集散地的進出口商品檢驗局及附屬機構,由國家商檢部門直接領導,實行垂直領導。

因此,即使是將「粵澳新通道」定位為「拱北—關閘口岸的附屬口岸」,並強調其中的地方行政區劃「粵」字,也無法降低其審批層級,必須由海關總署及國家質量監督檢驗檢疫總局直接受理審批。幸而,在國務院及中央編制委員會核准的海關總署主要職能中,有一項是組織推動口岸「大通關」建設,會同有關部門制定口岸管理規度制度,組織擬定口岸開放的總體規劃並協調實施,協調口岸通關中各部門的工作關係,指導和協調地方政府口岸工作,組織擬訂電子口岸規定,規劃並協調實施。《海關法》更是規定,「國家在對外開放的口岸和海關監管業務集中的地點設立海關」。這就為海關總署審核批准在「粵澳新通道」設置海關機構,提供了法源依據,也是海關總署的工作責任。

其同樣,在國家質量監督檢驗檢疫總局主要職責中,有「負責進出口商品法定檢驗及監督管理,監督管理進出口商品鑑定和國家實行許可制度的進出口商品驗證工作,負責出入境檢驗檢疫標誌標識管理,進口安全質量許可,出口質量許可工作。」及「垂直管理出入境檢驗檢疫機構,領導全國質量技術監督業務工作。」也為其審核批准在「粵澳新通道」在設置國檢機構,提供了法源依據。

或許,「粵澳新通道」中的邊防檢查範疇,已經獲得批准設置邊檢機構,或是因其審核批准層級較低,比較容易獲得解決。實際上,據說拱北口岸出境汽車通道的隨車人員檢驗廳等,邊境部門早已裝置了相關設施,但海關、檢驗檢疫部門則由於鮮活商品的檢驗仍未遷移到「珠澳跨境合作區」,而未能作出配合。現在看來,在「粵澳新通關」問題上,邊檢也是相對容易處理,海關和檢驗檢疫則要下功夫。只要海關及國檢部分解決了,邊防部分也就隨之「水到渠成」。因而特首崔世安今次的赴京訪問,所拜訪的機構就不包括公安部及其屬下的出入境管理局。這是「先難後易」的工作方法,先解決較難的問題,留待下一步再處理較易的部分。這就是「主要矛盾解決了,次要矛盾也就迎刃而解了」的道理。

何況,支持澳門特區保持長期穩定繁榮,是中央政府治國理政的重要課題。因此,才有中央向澳門傾斜的政策,包括「CEPA」、「個人遊」、《粵澳合作框架協議》,以至國務院向橫琴批復特殊政策等,這其中就含有海關、檢驗檢疫的功能。在這大原則之下,相信海關總署和國家質量監督檢驗檢疫總局是將會滿足澳門特區的要求的。但澳門特區政府也應拿出誠意,爽快地回應拱北海關及國檢機構的一些合理要求,並使其不會感覺增加負擔以至是添加麻煩。  

實際上,關於「二十四小時通關」的議題,就將會給拱北口岸的邊檢、海關、國檢等部門帶來負擔,就是這些部門的夜班輪值人員的交通及臨時住宿問題,必須解決,這就增加了拱北口岸方面的財政負擔,還有增加人員編制所帶來的一系列負擔問題。而今次「粵澳新口岸」的建設經費由澳門支付,或許日後「走廊」的水電費及維護費用也是由澳門支付,就是一個誠意的表現。但「粵澳新通道」開通後所增加的人員編制負擔,又如何處理?

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