國際慣例聽證是準司法權一般有嚴格限制 國際慣例聽證是準司法權一般有嚴格限制

立法會章程及任期委員會正在討論修章提高聽證動議門檻,建議由二人提高到五人。此事在坊間引起不同反響,有人認為將會削弱立法會的監督功能。為弄清此問題,筆者找來台灣地區的一些資料瞭解對比,包括《立法院職權行使法》及相關人員所作的「逐條釋評」,及現任「考試院長」的關中所著的《國會改造論》,曾任陳水扁辦公室主任的陳淞山所著的《國會制度解讀》。撇開「價值」而言,倘只是就「程序」來說,相關的建議並非沒有國際慣例所依據。

《澳門特別行政區立法會議事規則》第一百四十三條為「聽證」所定下的「標的」,是「就公共利益問題需要澄清」,「傳召任何人士作證或提供證據」。這是一般常說的「議會監督權」。因此,「聽證」屬於準司法權。實際上,「聽證」即聽訊證言,原運用於司法訟訴程序中,以免審判之備頗不公,由審判者聽取雙方當事人的意見,而非僅採片面之辭。台灣地區的「聽證」主要是用於立法提案的一個重要手段,而澳門的「聽證」則主要是就公共利益問題需要澄清,可以傳召任何人士作證或提供證據,帶有「議會審查」的性質。

台灣地區《立法院職權行使法》第五十四條規定,「各委員會為審查院會交付之議案,得依憲法第六十七條第二項之規定舉行公聽會。如涉外交、國防或其他依法令應秘密事項會,以秘密會議行之。」第五十五條規定,「公聽會須經各委員會輪值之召集委員同意,或經各委員會全體委員三分之一以上之連署或附議,並經議決,方得舉行。」

台灣地區的「聽證制度」包涵了「公聽會」和「聽證會」兩種。「公聽會」之目的是在聽取各種不同意見,其目的在作「自由心證」的基礎,無須宣誓。而「聽證會」在立法機關扮演司法和功能的角色,參與「聽證會」的出席人員,必須宣誓,其形式內涵已經不是一般意見的表達,如美國國會委員會所召開的「聽證會」即是。

世界各地民意機構有三種主要類型的聽證制度:一、諮詢性聽證制度(包括立法性聽證和監督性聽證);二、調查性聽證制度;三、審查性聽證制度。其中的監督性聽證,是為使國會監督政府各部門政策所執行和進行政府運作達成經濟、效率、有能力的目的,西方民主國家的國會泰半享有彈劾和調查權,因此國會時常針對特別事件設立調查聽證會,由國會某一常設委員會主持或臨時組成特別委員會,進行監督性聽證。

國會聽證制度具有發現事實,正當程序,政治溝通,教育公民,緩和社會緊張情緒緒,衡量政治態度,資訊蒐集與協助立法的功能。透過聽證制度的運用,既可使法律更臻完善,人民權益的保障更能落實之外,也同時能使國會政策決定更具合法性、正當性,使民眾減少「自力救濟」的抗議方式,促成國會政策合理化、民主化的正常目標。在美國國會,有些聽證會是不公開的,大約三分之一的聽證會是在秘密會議下進行,而公開與否則完全由委員會主席或小組委員會的主席所決定。

關著與陳著都指出,聽證制度是採準司法程序,以增強運作上的正當性,而為行使議會調查權的重要手段;各國議國會均在相關法令或其議事規則上,有或多或少或各種舉辦聽證會或公聽會的規定,因而「立法院」應將聽證制度納入《立法院組織法》或「議事規則」之中,使之成為議會職權運作之一環,以達成「利益表達的制度化」、「利益衝突的理性化」、「決策立法的公開化」、「立法程序正當化、民主化」的聽證目標,解決「立法院」「資訊貧乏」、「資訊失衡」的問題,並使聽證制度真正成為立法調查權行使的重要手段與工具,據以建立健全議會監督機能的議會調查權制度。

但現代民主社會反對只為目的不擇手段,故特別強調程序價值。為此,台灣地區的《立法院職權行使法》就規定,公聽會必須有「各委員會全體委員三分之一以上之連署或附議,並經議決,方得舉行」。而台灣地區「立法院」的各委員會的組成人數,最多為二十一人,三分之一就是七人,因而澳門立法會章程及任期委員會建議發動「聽證會」的門檻為五人,並不算高。一些「立委」正在擬制的《立法院聽證調查程序法》草案,也建議嚴格限制提出聽證的門檻。

關著與陳著還指出,議會調查權的行使範圍,應有所限制。亦即,議會調查權之行使應輿議會職權有關連性,應尊重三權分立原則,尤其是司法獨立原則應受到最大的保障;議國會調查權之行使,不得侵害基本人權,且應加強議會調查之報導教育功能,以協助人民得以充分履踐「知的權利」;議會調查權之行使,不得以追究被調查者個人之刑事責任為目的,也不能為暴露而揭發他人隱私事項為目的;議會調查權之行使,不得擾亂個人隱私事項,但政治人物之隱私事項在與公共利益有關連之限度內,得為議會調查權之對象;議會調查之目的若在進行思想調查或者進行非關議會職權之調查範圍事項時,被調人有權拒絕作證,在立法上更應明文規定保障證人的作證權利並明定「禁止自證其罪原則;議會調查權可針對立法性司法、行政性司法事項進行調查,對於影響「司法獨立」的司法裁判繫屬案件與具「準司法性格」的檢察音偵辦案件則不宜行使調查權。

議會聽證制度的落實、行使與成效發揮,須藉由議會議事公開制度、議會輔助研究機構的充實、議會助理制度的強化與健全,甚至是議會黨團制度的合理建立加以配合,因此唯有調整議會關係網脈、強化議會組織與體制以配合議會調查權與聽證制度的發展,才能使議會調查權與聽證制度獲得無限、有效的利用資源,使其更加充實、強化。

關中與陳淞山在其著作中都建議,在《立法院聽證調查程序法》尚未完成立法之前,應修改《立法院組織法》的規定納入「聽證制度」或「公聽會制度」的抽象規定,使「立法院」的聽證制度或公聽會制度有法源依據並建立正軌;例 如增設:「各常設委員會審查法案及人民請願案時,得邀請專家學者、政府有關人員、利害關係人 舉行公聽會。前項公聽會辦法,由立法院定之。」、「公聽會之召開以委員會四分之一以上委員請求即可召開,委員會應立法委員之申請,得邀請比例相當之各方意見之學者專家、民意代表、有關單位行政首長相開官員及社會公正人士出席陳述意見。」或「立法院為調查、立法及行使職權需要,得依立委四分之一以上或委員會成員四分之一以上提議,召開特別委員會或委員會的公聽會或聽證會。」

關著和陳著又建議,公聽會或聽證會應以公開方式進行,並邀請新聞界旁聽。但有公益上的必要,或對當事人權益或隱私攏有重大損害之虞時,主辦委員會得依申請或依職權、決議,決定全部或局部不公開;公聽會或聽證會的證人權利、義務、保護、責任、罰則與作證程序應立法明文規定。

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