倘是香港式問責制或不適合於澳門特區

特首崔世安在列席立法會答問大會回答議員提問,談到「理順架構及部門職能」時,還談到「問責」問題。他指出,「對領導主管方面,正研究推出績效評估制度,評估內容包括每年提出的施政方案、預算等執行情況。主要官員則從道德、政治、法律、行政等方面進行問責檢視。」

在這裡,究竟是實行「行政問責機制」,還是設立「問責制」?是必須弄清楚的。倘是前者,是指保持現時的基本行政架構,但實行政府各行政主管部門的主要負責人在所管轄的部門和工作範圍內由於故意或者過失,不履行或者未正確履行法定職責,以致影響行政秩序和行政效率,貽誤行政工作,或者損害行政管理相對人的合法權益,給行政機關造成不良影響和後果的行為,進行內部監督和責任追究的制度。倘是「後者」,其本意則有著「部長制」以至是「內閣制」的影子,亦即是指從民選中當選的國家首長親自選出合適的官員來負責各項事務;當政策出現失誤時,那麼首長必須向相關的官員問責,而犯錯的官員將要引咎辭職或被解職,以示向首長當責;如果政策失誤過於嚴重的話,首長便須接受其他官員和市民的問責,而自己須下臺以示當責。由於澳門特區是在中央人民政府直轄下的地方行政區域,因而是不適用通常在獨立政治實體中實施的「問責制」,但卻可引進不涉及「民選政府」的「行政問責機制」。

實際上,香港特區在推行「問責制」之初,由於有媒體稱之為「部長制」以至是「內閣制」,即有內地法政學者發表論文,批評其違反《香港基本法》。因此,在香港特區政府的正式官方文件中,是並沒有將之稱為「部長制」或「內閣制」的。而實施「問責制」的實際情況卻是,職業政治家確實擔當了最主要的政府職位,並組成了在內閣首席部長(即行政長官)領導下的政府。從政府體制的類型來看,這樣的政府體制的確屬於內閣部長制的形式,也保留了完整內閣制的一些特徵;但由於香港特區政府並非是由全體選民直接選舉產生,因而又並不是真正意義上的內閣制,只是具有內閣制的特色。準確地說,它是一種類似於內閣制的政府體制。

從一般意義上看,問責制就是責任制,有著兩個方面的意義。其一是政府要向公眾公開自己的決策,並提出政策的理據,為政策進行解釋和說明;其二是政府要為自己的施政行為負責,尤其是要將自己的政策失誤負責,必要時責任者必須辭職。不過,香港特區政府推行的「問責制」,卻是有著特定含義的,既不是行政長官的問責制,也不是政府問責制,而是主要官員的問責制。其主要內容如下:

其一、將特區政府最高層的官員,包括主要官員及各政策局局長,全部列入「問責制」的範圍。這些官員不再是公務員,而是以合約方式聘用的問責制主要官員,最長任期為五年,但不得超過提名他們的行政長官的任期。在任期之內,他們各自負責由行政長官指定的政策範疇,統領所轄部門的工作,制定政策,解釋政策,推介政策,爭取立法會和市民大眾的支持,並且為其政策的成敗直接向行政長官負責,並通過行政長官的領導,履行對市民的責任。在必要時,行政長官可以終止他們的合約。

其二、「問責制」主要官員的人選,既可以來自公務員隊伍,也可以來自社會各界人士。這樣一種更具彈性的聘用制度,使行政長官可以從公務員隊伍以內或從社會各界人士中挑選最合適的人士擔任主要官員。從理論上說,行政長官可以提名他認為合適的人為主要官員,但實際上這種提名還是有限制的:首先,擬出任主要官員職位的人士須接受品格審查和健康檢查;其次,候選人要願意為社會服務。

其三、接受主要官員任命的公務員(公務員事務局局長除外),都必須辭去公務員的職務,而成為按合約僱傭的全日制、政治性任命官員。接受主要官員任命的非公務員人士,則須按合約加入政府擔任主要問責官員。新的僱傭條款不再與公務員的薪酬掛,但會根據行政長官的意願而被經常檢討。

其四、實行「問責制」的主要官員全部進入行政會議,以強化行政會議的工作。他們直接參與制定政府的整個政策,決定政策推行的優先次序,協調跨部門的工作事項,使得施政能夠更快捷、更全面地響應社會的訴求和切合市民的需要。根據《基本法》的規定,行政會議也包括其他社會人士和立法會議員。行政會議實行集體負責制。這樣,職業政客成為行政會議主要的和基本的成員,從而有效地將行政會議轉變成為一個類似內閣的機關。

其五、對原有的政策局進行調整,理順內部關係,使得資源分配更加合理,政策內容更加協調。

其六、在原先公務員體制中,由局長擔任的公務員職級和薪酬福利待遇保持不變,職稱改為常任秘書長,扮演問責制局長與公務員系統之間的重要樞紐角色。他們在問責制局長統領下,向問責制局長負責,協助制定和執行政策,聽取公眾和立法會的意見,向他們解釋有關政策,回答質詢,爭取各界對政策的支持。

然而,它與真正的內閣制又有很大的不同。由於香港特區不是獨立政治實體,只是中央人民政府管轄下的地方行政區域,特區政府不是由民選產生,因而不可能實行「政黨輪替」、「三權分立」式的政黨政治,而是實行行政主導,這就使得這部類似內閣制的問責制,缺乏政黨政治的支撐,出現了許多問題,似是比推行前更為紛亂。其原因是多方面的:

首先,問責制官員之間缺乏共同的政治理念。問責制是對行政長官負責,而不是對香港的立法會或全體選民負責。但是,行政長官本身不屬於任何政黨,問責制高官也不屬於任何黨派,也就是說,行政長官和問責制官員沒有政黨基礎。這就使得這個管治團隊缺乏共同政治理念作為維系和團結的基礎,缺乏共同的意識形態基礎,因而在運作中容易出現分歧和矛盾。其次,問責制官員的民意基礎不足。問責制的官員並不是通過競選產生的,他們也不直接向民眾負責,因而缺少管理香港的民意基礎,故而一旦出現問題,就往往無法擺脫民眾和輿論的責難。再次,在問責制下形成的管治團隊的素質不高。董建華實施的主要官員問責制,要趕在他第二屆任期開始時出臺,時間十分倉促,以至於他沒有足夠的時間組建一個高素質的管治隊伍,問責制官員給人以拼湊成軍之感。而現今的梁振英管治團隊也出現了同樣的情況。另外,董建華和梁振英自身的管治經驗均不足,政治手腕缺乏,也對這項制度的推行造成了不可忽視的影響。

因此,澳門特區是不適宜引進這種「問責制」的。當然,澳門特區不適合「問責制」,不等於是澳門不能引進行政問責機制。而從特首崔世安的談話內容來看,特區政府要推行的正是行政問責機制而不是問責制。至於具體內容,由於篇幅所限,日後再談。

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