3月17日，中國宣佈與岡比亞(台當局前“邦交國”)恢復外交關係，在臺灣島內引發強烈震撼，一些輿論稱之為臺面臨“外交崩盤”的前奏。次日，奧巴馬正式簽署美國國會提出支持臺灣以觀察員身份加入國際刑警組織的法案，使之成為對美行政部門具有約束力的法律，以彰顯美國對台擴大國際參與的支持。在蔡英文正式就職臺灣地區領導人的前兩個月，這兩起事件透露出的信號令人關注。

“外交休兵”將終結

“外交休兵”是馬英九當局自2008年以來推行“活路外交”政策的核心內容。馬當局主張，兩岸應在“九二共識”的政治基礎上建立互信，兩岸關係和平發展不僅體現在海峽兩岸，還拓展適用於國際社會，兩岸應互不挖對方的“邦交國”，臺灣也不再奉行陳水扁執政時期“烽火外交”、“金援外交”，而是通過改善和發展兩岸關係為臺灣的對外關係和國際空間“找活路”。為保證“外交休兵”政策的有效實施，馬當局逐步擴大兩岸在“一中”問題上的共同認知，建立並推行以“目的正當、過程合法、執行有效”為原則的援外政策，且表示不反對臺灣“邦交國”與大陸發展經貿合作關係。在此背景下，中國大陸繼續遵循以一個中國原則處理臺灣涉外活動問題，在政策上更兼顧原則性和靈活性。

馬英九當局執政近八年來，始終堅持“九二共識”、主張“一國兩區”的兩岸定位，公開表示不在島內和國際上推動“臺灣獨立”、“兩個中國”和“一中一台”，因此兩岸互信得以持續增強，兩岸間保持良性互動。大陸方面為了減少兩岸在國際上不必要的內耗和衝撞，也為了維護兩岸關係和平發展的積極氛圍，在處理臺灣國際參與空間問題上展現出大量善意和彈性。在不造成“兩個中國”、“一中一台”的前提下，大陸妥善處理了臺灣以適當名義和身份參與世界衛生組織大會（WHA）、國際民航組織（ICAO）大會等島內呼聲較大的問題。在台當局“邦交國”問題上，大陸也採取了務實穩妥的政策，使得臺灣“邦交”版圖得以維持和穩定。此次與大陸複交的岡比亞，早在2013年年底便主動與台當局“斷交”。雖然岡比亞早已不是台“邦交國”，但大陸在臺灣政權交接前恢復與岡比亞外交關係，仍在島內造成強烈反響。

“外交戰”再起恐是大概率事件

事件發生後，民進黨極力將矛頭指向馬英九和國民黨，強烈批判“外交休兵”實為“外交休克”，已經“完全破產”，藍綠政黨開始了新一輪攻防。而臺灣社會輿論對該事件也有大量解讀，表現在以下三個方面：

第一，認為大陸與岡比亞複交主要不是針對馬英九當局，而是向蔡英文“示警”。蔡英文自今年1月16日當選為臺灣下一任最高領導人後，通過臺灣《自由時報》專訪，提出維持兩岸關係現狀的四大基礎：1992年兩岸兩會會談的歷史事實，以及雙方求同存異的共同認知；“中華民國現行憲政體制”；兩岸過去20多年來協商和交流互動的成果；臺灣的民主原則以及普遍民意。蔡英文雖在兩岸議題上展現出一定善意，但在“九二共識”和“兩岸一中”這一核心問題上仍持閃躲和模糊的態度，與大陸所定義的兩岸現狀標準還有相當差距。因此，島內輿論認為，大陸在蔡英文就職前兩個月先發制人，正是向蔡英文和民進党施壓，若其執政後不接受“九二共識”的核心內涵，兩岸“外交休兵”的政治前提也將不復存在。前民進黨“立委”郭正亮認為，大陸是借此提醒蔡英文和民進黨，既有的“維持現狀”和“憲政體制”論述並不足以過關，如果執政後始終不針對“兩岸同屬一中”的核心意涵做出必要回應，大陸絕不可能坐視不管。

第二，認為兩岸在國際上的競爭將回歸權力現實主義，臺灣恐會面臨嚴重“斷交”危機。在馬英九執政期間，大陸的經濟總量已躍居世界第二，逾臺灣20倍。蔡英文上臺後若拋棄兩岸共同的政治基礎，改為採用以“援助外交”“固邦”，將難以在資源和影響力上與大陸抗衡。臺灣現有“邦交國”不排除會採取“岡比亞模式”，即先行與台當局“斷交”，再逐步爭取與大陸建（複）交，造成臺灣的“外交”困境。島內輿論認為，屆時馬當局靠“活路外交”政策所維持關係穩定的22個“邦交國”，可能在兩岸之間兩面漁利，兩岸關係一旦緊張動盪將加劇臺灣“雪崩式斷交”危機。淡江大學教授張五嶽認為，若大陸與民進黨持續存在分歧，岡比亞事件將不會是個案，5.20蔡英文上臺後可能有新的事件發生。

第三，蔡英文如何因應兩岸可能重啟的“外交戰”，將關係其施政能力和民意基礎。針對此次複交事件，民進黨公佈三點聲明，強調“兩岸間不需要在國際上做針對性的競爭”，稱“民進黨將在經濟、醫療健康、人道救援等方面爭取國際社會支援和認同”。島內輿論則認為，從過去陳水扁和馬英九執政的經驗看，“烽火外交”不可行，“活路外交”也有局限。蔡英文雖提出“積極和平外交”，將“加強邦交國”、“新南向政策”、“強化國際參與”作為對外政策三大方向，但兩岸和國際的限制因素眾多，目前看不出蔡英文能提出切實有效措施因應兩岸可能發生的“外交戰”，民進黨處理對外關係的能力將備受考驗。

預計民進党重新執政後將會重置對外戰略，把發展對外關係放在比兩岸關係更優先的位置。蔡英文曾聲稱，只要民進黨執政，大陸自然會向民進黨靠近，但事情恐非如此簡單。從大陸領導人在今年兩會期間的一系列表態看，大陸認為，只要蔡英文和民進黨不承認“九二共識”歷史事實，不認同其核心內涵，就是改變兩岸關係現狀。預計蔡英文執政後，雖不敢冒進推動“法理台獨”，但也不會明確承認“一中”，她甚至會默許或暗助以“去中國化”為表徵的“柔性台獨”活動。在兩岸政治互信喪失的情形下，“外交休兵”的默契已然不存在，“外交戰”再起恐是大概率事件。

尋求美國“補償”向大陸施壓

維繫一定數量的“邦交國”是台當局謀求“事實獨立地位”的重要工具，但目前在綠營內部，“邦交國無用論”也在滋生。有觀點認為，臺灣目前既有的22個“邦交國”都是小國和窮國，在國際政治中無足輕重，數量減少不會損傷臺灣的國際地位，臺灣關鍵是要維護與美、日、歐等大國的實質關係。確實，台當局在全球61個“非邦交國”設有代表處或辦事處，分佈各地的駐外機構超過110個，強化與主要大國的實質關係向來是臺灣對外關係的主要任務。即使如此，民進黨目前仍不敢公開附和“邦交國無用論”，而是將“固邦”“拓邦”、提升與“非建交國”實質關係二軌並進。

蔡英文在競選時曾在民進黨舉行的“外交”使節酒會上首次詳述其對外政策，她將政策主軸定義為“區域實踐與國際參與”，稱“臺灣在世界上的定位，必須以堅強而活躍的國際關係作為前提”。在提升與“非邦交國”的關係上，美國自然是重中之重。自去年蔡英文訪美提出“維持現狀”的兩岸政策，強調鞏固與美國“多面向的關係”，奧巴馬政府對蔡英文不會推動“法理台獨”的承諾已“較為信任”，與民進党“重新交往”成為美國的政策共識。在今年1月16日的當選感言中，蔡英文聲稱在兩岸關係上“不挑釁、無意外”，緊接著在《自由時報》專訪中拋出維持現狀的四項基礎，這些都讓美方認為蔡英文在不斷釋放善意，並務實地朝大陸靠近。對此，美國認為大陸方面不能“視而不見”和“一成不變”，應對蔡英文保持政策上的靈活性和創造性。在獲得美國信任的前提下，預計蔡英文執政後，將會採取穩定兩岸和對美“零意外”的政策，並進一步尋求美國支持臺灣擴大國際參與空間。

對於馬英九任內在臺灣國際空間參與上留下的“存量”，預計蔡英文執政後將力圖維繫參與“現狀”，包括以觀察員身份參加世界衛生組織大會，以客人身份列席國際民航組織大會，以“環保署長”（沒有正式身份）帶隊參加《聯合國氣候變化框架公約》締約方大會等。蔡英文將會以醫療衛生、航行安全和環境保護等普世權利為訴求，爭取美、日、歐等大國的支持，從國際社會對大陸施加壓力。甚至不能排除的是，蔡英文當局會以“衛生實體”、“環境實體”等身份謀求在聯合國相關組織的“完整會員”地位。

除既有“存量”外，民進黨還會極力拓展國際參與空間的“增量”。為擴大臺灣對外經濟關係多元化，減少對大陸的結構性依賴，蔡英文將加大推動臺灣參與《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）第二輪談判。不過，在未獲得大陸同意前，臺灣想加入TPP實屬不易。預計蔡英文和民進黨一方面將檢討和調整島內經濟法規政策以因應自由化談判挑戰，另一方面也會遊說美、日等TPP主導國採取實際行動協助臺灣儘早參加談判的做法。為凸顯臺灣的“事實獨立地位”，蔡英文執政後還會推動擴大臺灣參與聯合國體系下的政府間國際組織，如國際刑警組織、《聯合國氣候變化框架公約》等。3月18日美國總統奧巴馬簽署支持臺灣以觀察員身份參與國際刑警組織的法案，是其2013年簽署法案支持臺灣以觀察員身份參與國際民航組織大會後，再度以通過具有拘束力法案的方式支援臺灣參與政府間國際組織。可以預見的是，蔡英文執政後，美國行政部門將會加大與臺灣的溝通合作，擬定協助台當局參加國際刑警組織的策略和方式。

近年來隨著中美之間的戰略競爭加劇，美國國內不乏有聲音主張以強化美台關係牽制中國。在臺灣國際參與問題上，美國行政和立法部門基本都持“支持”與“協助”的立場。甚至有美涉台人士聲稱，大陸若在“外交”上重罰民進黨，美國國會將對蔡英文進行“補償”。預計蔡英文執政後，勢必會利用這種“挺台論”尋求美國支持，在國際上推行“柔性台獨外交”活動。

（汪曙申/文）