台灣即將於5月進行的執政黨輪替，是關係島內政治經濟走向的大事。新的女性領導者蔡英文制定了明確的“經濟去中國化”戰略，“新南向”政策是其中的一項重要舉措。借鑒了前幾次“南向”的經驗和教訓，此次“新南向”有備而來，島內民眾亦對它寄予厚望。但它真的會使臺商停下“西進”大陸的腳步嗎？真的能讓台灣走出經濟低迷的困境嗎？

“新南向”的前世今生

“南向”政策可能是台灣所推動的經濟戰略中歷時最長、爭議最多的一項，它執行效果平平，卻在多次政權輪替中得到延續。人們不禁好奇：究竟為何“南向”政策成為立場明顯不同的國、民兩黨的“共識”？

李登輝時期的“南向”。台灣“解嚴”後，臺商掀起了一波赴東南亞地區投資熱潮。上世紀90年代初，台灣對東南亞的投資在其對外投資的比重已接近1/3。這股投資熱本是出於市場與臺商的發展需求，但李登輝當局卻將其視作“經濟外交”的突破口，借機推出“南向”政策，希望通過與東南亞各國建立更緊密的經貿關係，幫助台灣拓展“外交”空間。1993年的“南進政策說帖”是李登輝“南向”政策的起點，1994年、1997年、1999年台灣連續執行了三期“加強對東南亞地區經貿工作綱領”。臺商對當局故意忽視大陸的巨大發展潛力，而將資源傾注于政局不穩、風險較大的東南亞頗多抱怨。在1997年東南亞金融風暴爆發後臺商紛紛“用腳投票”，從“南向”轉為“西進”，1999年臺商赴東南亞投資比重下降至16%。儘管如此，在此期間，台灣與菲律賓、新加坡、馬來西亞、印度、泰國、越南等國還是簽訂了“投資保障協議”；與新加坡、馬來西亞、印度、越南簽訂了“避免雙重課稅及防杜逃漏稅協議”；與部分國家互派機構的名稱與位階也有所提升。這些“官方”交流與合作成為這一時期“南向”取得的最大“財富”。

陳水扁時期的“南向”。2000年台灣出現了首次政黨輪替，上臺後的民進黨對於如何施政，特別是對於如何發展經濟並未做好準備，這使其在兩岸和對外經濟戰略上犯下錯誤。在全球化、自由化的大趨勢下，大陸于2001年加入世貿組織（WTO），台灣2002年也以“中華台北”的身份加入WTO，2002年東盟自由貿易區成立，大陸和東南亞自然都成為臺商關注的重點。但陳水扁當局除了因WTO要求向大陸開放“不得已”的內容外，並未有任何主動作為，後來乾脆撕掉虛偽的“外衣”，口號也由“積極開放、有效管理”改成“積極管理、有效開放”。2002年陳水扁在公開場合重提“南向政策”，強調“台灣要走自己的路”。但這一階段是大陸經濟發展最迅速的時期，市場作用對臺商的“磁吸”絕非政策所能扭轉，台灣當局自經歷了上一階段的挫敗後，也明白“無能為力”，對於“南向”逐漸“由明轉暗”。

馬英九時期的“南向”。2008年兩岸關係進入和平發展的新階段，兩岸簽署了包括《海峽兩岸經濟合作框架協議》（ECFA）在內的21項協議，在商品、資金、人員等領域實現了自由流動，兩岸經濟交流有了實質的大飛躍。當然，兩岸只是馬英九當局對外經濟戰略天平的一邊，天平的另一邊是連結包括美歐、東南亞在內的全球。國民黨長期執政的經驗，使其做出準確的判斷——“從大陸走向全球”是唯一可行的路徑。因此，儘管馬當局也積極推動“南向”，其優先級卻低於兩岸。儘管馬當局推動力度不大，但這一階段的“南向”倒也取得了較好的成果。2013年台灣與新加坡簽署了經濟合作協議，2015年台灣對東盟投資比重達到31.5%。

蔡英文時期的“新南向”。2016年台灣地區領導人選舉和“立委”選舉落幕，民進黨主席蔡英文高票當選台灣地區領導人，同時民進黨在“立法院”的席位大增，民進黨實現“完全執政”。這意味著蔡英文在政策制定上基本可以“為所欲為”，國民黨已無力通過“立法”手段進行掣肘。“新南向”是蔡英文在選舉時提出的重要政見，預計蔡英文執政後，“新南向”將成為蔡英文強化對外關係、抗衡大陸經濟“磁吸”的重要工具。

“新南向”的變與不變

顧名思義，“新南向”是對“南向”的再啟動、重組和補充，它繼承了“南向”最根本的精神和思路，汲取了前三次的經驗和教訓，接收了多年積累的成果，如今還將增加新的使命和內容。雖然蔡英文還尚未執政，“新南向”的具體舉措也很少見諸文字，但綜合目前各方資訊，“新南向”與過去有一些不同之處。

首先，在戰略意圖上，“新南向”被賦予新的內涵。“新南向”的目標已不再是簡單的分散市場、與東南亞地區發展經貿聯繫，以及取得一些政治、“外交”、社會等外溢效果，更重要的戰略目標是為了跟隨美日，配合美國的“亞太再平衡戰略”。為此，蔡英文已多次表態將積極推動加入《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP），而基本不提被認為是與TPP“分庭抗禮”、由東盟和中國大陸主導的《區域全面經濟夥伴關係》（RCEP）談判。但眾所週知，RCEP對台灣的經濟利益遠大於TPP，台灣若不能參加將面臨巨大的貿易和投資轉移的風險。因此，將東盟、印度等地從RCEP中分離出來、通過“新南向”政策來彌補參與TPP可能對台灣造成的損失就成為蔡英文的重要目標之一。從某種程度上看，蔡英文的對外經濟戰略早已思慮“週全”，由TPP和“新南向”互為配套，一頭連結發達的美日地區，另一頭連結東南亞地區，以實現其“降低對大陸經濟依賴”的企圖。

其次，需要重點關注的“南向”地區與過去相比有所增加。一是印度。蔡英文在“新南向”政策中重點提到了印度。在其看來，無論在經濟或政治方面，東盟地區與中國大陸都存在高度互補並展開了合作，相對而言印度不僅處於經濟高增長時期，而且對中國大陸在經濟政治等方面的依賴度較低，是台灣更“穩定”和更“可靠”的經貿合作對象。二是越南。最近幾年臺越經貿關係的發展受人矚目。由於大陸地區產業結構轉型的要求，從事傳統製造業的臺商已不再適合“西進”發展，而土地、勞動力成本低廉的越南就成為這些產業延續的新投資地。據統計，當前台灣在越南吸引外資中排名第四位，其中82%集中在加工製造業。由於越南已加入TPP，預計這一波臺商赴越投資潮還將持續推進。越南作為“新南向”政策的重點毋庸置疑。三是緬甸。緬甸資源豐富，勞動力成本低，無疑是傳統產業臺商轉移的理想地區。最近幾年，緬甸實行了全面的政治和經濟改革，美國取消了對緬甸的投資禁令，並與其簽署了“貿易及投資架構協議”，這引起了臺商的興趣。四是柬埔寨。柬埔寨在李登輝“南向”時期就曾被考慮發展成“大本營”，雖未實現但台灣已在當地建立了一些政商關係。近幾年該國經濟增長在7%以上，被認為是接替“金磚國家”進入爆發成長期的“新新興市場”之一。最讓臺商感興趣的是，柬埔寨的投資環境是東盟內最優越的，對投資管制極少，沒有外匯限制，沒有利潤匯回本國的規定，也沒有對外資的差別待遇。

此外，為了避免重蹈過去台灣“南向”政策“急功近利”的覆轍——以為“帶錢去東南亞就能收政治、外交之效”，“新南向”可能更強調經濟手段和人文工具並重，如充分利用在台灣的東南亞留學生、新娘及移民二代等，在經貿往來中以“誠意”、“尊敬”等去“感化”他們。

但無論是更豐富的戰略內涵、還是擴大了的合作對象，“新南向”的直接目標是不變的，那就是為了分散市場、降低對大陸地區的經濟依賴。自兩岸通商以來民進黨就主張以“南向”抗衡“西進”，因此，蔡英文上臺後，也將以“新南向”為“連結全球”、“分散大陸風險”的重要手段。

“市場之力”還是“政策之功”

客觀地看，相比前幾次“南向”有限的成果，蔡英文的“新南向”有望取得相對明顯的“成功”。但對此需要全面、理性地進行分析。

第一，“新南向”可能成為蔡英文執政時期經濟施政的重要“亮點”。當前台灣經濟面臨的困難太多： GDP增速掉到1%以下，缺乏增長動力，產業競爭力下滑、企業經營“缺電、缺水、缺地、缺人才”，貧富差距加大等。雖然蔡英文提出了所謂“創新”引領的“經濟發展新模式”，但在短時間內難以達成。在內外環境都不利的背景下，“新南向”極有可能成為其施政中少見的“亮點”。

第二，“新南向”是蔡英文一次成功的“政策投機”。當前，“新南向”正面臨前所未有的有利時機。一方面，全球經濟還未從金融危機中徹底恢復，而包括東盟、印度等在內的新興市場卻表現出巨大的發展潛力，得到全球資本和跨國企業的青睞；另一方面，中國大陸經濟進入轉型調整期，而東南亞投資環境有了大幅改善，大陸和東南亞地區對投資的吸引力出現相對的“此消彼長”。從這個角度上看，蔡英文的運氣不錯，市場為“新南向”打開了“機會之窗”，而蔡英文也及時抓住了這次機會，利用島內產業轉型困難、部分傳統產業轉移的需要，推出“新南向”政策。

第三，政策的作用將被高估。按當前形勢看，預計未來幾年台灣與東南亞地區的貿易和投資將保持升溫態勢，或與印度、菲律賓等展開自由貿易區的談判。這些有可能被視作蔡英文“新南向”政策奏效。實際上，李登輝和陳水扁時期的“南向”政策之所以失敗，是因為其希望以政策扭曲市場，而“新南向”政策一定程度能順應市場，在市場與政策作用的正向疊加效應下成功的機會將大大提高。但島內普通民眾不一定能看到這點，他們也許會將“新南向”政策的成果歸功於蔡英文。

“南向”會取代“西進”嗎

當前，東南亞地區的經濟發展呈欣欣向榮之勢，蔡英文的“新南向”或許能取得一定成效，但指望以“新南向”救台灣經濟恐怕太過樂觀。

首先，“南向”的產業和企業多為追逐土地或勞動力的低成本的製造業，“南向”只能短暫地延長產業生命週期、延緩企業競爭力下滑問題，無益於解決台灣經濟的根本性問題——產業升級，甚至還有負作用。

其次，“新南向”可能使臺商走彎路。部分臺商受政策吸引赴東南亞投資，但也許會發現物流成本、語言和文化造成的溝通成本遠大於在土地和勞動力方面節約下來的成本，同時在東南亞經營還面臨人才短缺、“排華”政治風險等諸多問題。

最後，正如不少臺商在大陸投資生產卻無法經營“內銷”市場一樣，“新南向”能否幫助臺商走入東南亞市場也頗受質疑。在東南亞設廠的臺商，由於大量中間零組件仍需自臺進口，沒有參與RCEP、沒有與東南亞地區簽署自貿協定的台灣仍面臨較高的關稅壁壘、投資障礙等問題。

近期，在大陸的臺商的確遇到了一些挫折，特別是對於傳統產業、中小企業而言，經營壓力增大，轉型也較困難。2015年臺商“西進”大陸，實際到資額下降了24%，而同期赴東南亞六國核準投資金額增長了220%。但這些都是表面數字， “南向”從來都不可能成為“西進”的“替代品”。

目前，大陸正在進行經濟結構調整，為此擴大了對GDP增速下行的容忍度，而巨大的內需市場和深化改革的制度，確保了全球對中國大陸經濟的信心。2008年後在世界經濟格局的深刻變革中，大陸已經逐漸成為全球生產、消費、投資甚至是創新的重要提供者。不斷增長的對外投資、持續擴大的消費市場，以及在通訊、互聯網等新興產業的創新，成為大陸對外經濟合作的新優勢。

順應大陸發展的新形勢，臺商對大陸的投資也在發生結構性的變化。隨著傳統產業被迫“南向”，台灣更多第三產業、新興產業加快了在大陸的投資步伐。2015年，臺商對大陸服務業的投資已經達到40%，而2008年以前僅佔9%。而一些大型的臺企也在全球戰略佈局中更加重視大陸，比如最近台灣半導體龍頭廠商“臺積電”衝破重重阻力終實現在南京投資設廠就是明證。

相對來說，“南向”的產業基本集中在低端的製造業，也就是在台灣和大陸都已經難以為繼的勞動力密集型產業，如紡織業，或是因工業化、城鎮化帶動的房地產業，這一情形正是“西進”的“翻版”，不能稱之為競爭優勢。“南向”能否取代“西進”，已經不言而喻。

（熊俊莉／文）