「年金改革」迫在眉睫

5月20日，蔡英文當局已在台執政滿一年。在蔡當局的施政綱要中，

「年金改革」是其施政的要點之一。臺灣的「國民年金」制度（簡稱「年金制度」）是一個極為複雜的退休金體系，包括軍人保險、軍人退撫、公教人員保險、公務人員退休、學校教職人員退休、私校退撫、政務人員退職、法官退養金、勞工保險、勞工退休、民眾年金、老農津貼、農民健康保險條例13種以職業身份劃分的養老金及社會保險制度。目前，臺灣社會這種高度碎片化的「年金制度」面臨多方面嚴峻挑戰，改革迫在眉睫。

首先，「年金制度」受人口老齡化等因素影響，面臨入不敷出的沉重壓力。臺灣「年金制度」根據職業分類，分別建立了「公務員退撫基金」「教育人員退撫基金」「軍職人員退撫基金」「勞工保險」等基金，負責各群體養老金的收支和運營。當前，各退休基金均面臨嚴重收不抵支的問題。

一方面，臺灣人口老齡化發展速度驚人，領取養老金的人口越來越多，但承擔繳納養老費用義務的勞動力年齡人口卻在不斷下降。據臺灣統計部門估算，2015年臺灣勞動年齡人口達到最高峰1738萬人後便逐步下降，預計在2031年將出現2.6名勞動力人口撫養一名老人現象，到2060年勞動年齡人口則將下降至不足1000萬。另一方面，養老基金運營績效極差。相對於島外養老基金投資報酬率為5%~7%的高水準，臺灣養老基金因操作專業性不足，20年來平均報酬率僅為1.68%，使養老基金出現巨額財務虧損。如果臺灣「年金制度」不改革，軍、勞、教、公各基金將分別在2011年、2018年、2018年和2019年出現入不敷出的情況，並將在2024年、2027年、2028年和2030年徹底用罄破產。

其次，臺灣社會進入經濟增長放緩、收入增長停滯的「悶經濟時代」，民眾更渴求實現「分配正義」，而軍公教群體較高的退休所得引發其他群體（特別是勞工群體和青年群體）產生了較強的「相對剝奪感」。進入2000年以後，臺灣經濟增長速度呈階梯式下滑，增長速度由8%逐步下滑至1%~2%左右，2016年經濟增速勉強「保1%」，明顯落後于韓國、新加坡和香港等經濟體。

臺灣經濟下行致使民眾實際薪資所得出現了長達16年的「凍漲」，2016年台勞動者每月平均薪資約為5萬元（新臺幣，下同），扣除物價上漲因素，低於2000年水準。更為嚴重的是，臺灣薪資分佈向低薪集中的情況極為突出，據統計，2016年全台884萬受雇傭者，有超過602萬人月薪資低於4萬元；在30歲以下的195萬受雇傭者中，有超過171萬人月薪低於4萬元。

勞動者的低收入導致他們未來所領的退休金更少。據台勞動部門統計，2015年台「勞保」基金平均能為每位勞動者每月提供16179元的退休收入，其中超過75%的勞工每月退休所得低於2萬元，退休所得替代率（退休金與退休前工資之比）大約在54%~79%之間。與之形成鮮明對

比的是，軍公教群體退休所得卻非常優渥。據臺灣「行政院年金改革辦公室」資料顯示，台公立學校退休教師平均月領68052元，所得替代率約75%~95%;公務人員退休後平均月領56383元，所得替代率約75%~95%;軍職人員退休後平均月領49379元，所得替代率約75%~95%。如果再加上「十八趴」（軍公教群體將一定額度退休金存在銀行，享受18%特別優惠利息待遇，1995年入職後的公職人員不再享受）、年終慰問金（約為1.5個月薪水）以及三節慰問金（春節、端午和中秋），部分軍公教人員退休所得甚至會超過在職時工資。龐大的退休金開支使台財政背負了巨大壓力，僅「軍公教十八趴」和年終慰問金每年就需付出超過1000億元，各種退休補貼支出合計超過3000億元，超過島內18個縣市的年度預算。

當前，台「年金制度」改革已成為島內社會共識，但如何推進改革卻極度缺乏共識。馬英九在第二任期規劃推動「年金改革」，提出了「多繳、少領、延退」的改革基本原則，試圖處理備受外界詬病的「軍公教十八趴」問題，並大幅削減軍公教群體的年終慰問金。但這種率先向藍營「鐵票部隊」動手的做法引發了藍營內部強烈反彈，沒有獲得台立法機構支持，並成為2014年和2016年兩場選舉國民黨慘敗、大量藍營支持者「消失不投票」的重要原因。

2016年臺灣再度出現政黨輪替，民進黨再度上臺執政。據民意調查顯示，「年金改革」議題在台民眾期待儘快推動的改革中位居前列。

軍公教退休群體成為「罪魁禍首」

蔡英文上臺執政後，為兌現競選承諾，火速推動「年金改革」，在「行政院」內專設「年金改革辦公室」，由臺灣地區副領導人陳建仁為首成立「年金改革委員會」，並制定出改革時間表，計畫在執政一周年時初步完成「年金改革」。

2017年5月初，民進黨不顧立法機構內藍營民意代表的強烈反對，強行初審通過臺灣「公務人員退休撫恤法草案」和「公立學校教職員退休撫恤條例草案」，將公務人員與公立學校教師基金提撥率（本薪加一倍）由12%提升至18%，並將兩者退休金的計算標準確定為「最後在職前15年平均工資金額」。相較于台立法機構其他黨團以及軍公教團體提出的方案，民進黨版本對公務員和公立教師群體退休標準最為苛刻，並且在協商時「寸土不讓」。按照台立法機構的議案審議流程，議案一旦通過初審，未來民進黨便可利用多數席次優勢通過法案。對此，軍公教退休群體極為不滿，相關團體先後在2016年9月和2017年4月發起多次社會抗議運動，組成「八百壯士」在台立法機構外長期抗爭，聲稱將在5.20蔡英文就職一周年前後舉行規模更大、烈度更髙的抗議活動。同時，島內輿論也猛烈抨擊民進黨這種動輒強渡關山的霸道行徑，強調民進黨公然違反公平正義精神，嚴重違背改革程式，將改革變為一台「絞肉機」，把社會與民意絞成「一團肉末」，整個社會烽煙四起。

客觀而言，台「年金制度」涉及眾多群體切身利益，實施改革必須具備以下三個基本條件：一是行政機關必須要有足夠的權威，能夠中立、客觀地調節各利益攸關團體的利益再分配；二是必須營造一個相對理性、和諧的社會氛圍，使各利益攸關團體能夠理性對話、相互妥協退讓；三是應以系統性思維推動改革，不僅重視「損有餘補不足」，還能有效改善現有養老基金的經營績效，為改革提供更大轉圜空間。很遺憾，從目前蔡當局推動「年金改革」的進程來看，綠營完全以意識形態掛帥，刻意操弄、迎合島內民粹風潮，全力打壓軍公教退休群體的合理訴求。

經過精心的政治計算，綠營將「年金改革」的重點鎖定在軍公教退休群體。綠營認定軍公教退休群體是藍營的「鐵票部隊」，即便是照顧其福利，也不會獲得該群體的選票支持。同時，綠營充分吸收馬英九試圖做「全民領導人」、率先傷害自身支持者利益的經驗教訓，實施有顯著傾向的公共政策，完全不顧行政部門應有的中立性和公平性。加之，擁有優渥收入的軍公教退休群體已在島內引發相當多群體的不滿，選擇對軍公教退休群體「開刀」具有某種程度的「合理性」。因此，綠營全力開動輿論機器，對軍公教退休群體發動強力「汙名化攻擊」，指責軍公教退休人員是「米蟲」，是造成臺灣財政破產、代際不公平的「罪魁禍首」。

必須指出，單純將軍公教群體退休所得與當前勞動者薪資收入進行比較並不恰當，這對軍公教退休群體的歷史貢獻缺乏應有尊重。在臺灣經濟初步起飛的上世紀六七十年代，台當局將大部分財政收入用於經濟建設，軍公教群體忍受了長時間的低工資低福利。台當局無法拿出現金直接提升軍公教待遇，便選擇採取「優惠存款利息」的形式作為軍公教養老金的補充，而當時整個社會的存款利率也髙達14.2%，軍公教優惠存款利率與一般銀行利率並沒有明顯差距，因此當時這一做法並未引發普遍爭議。但當整個社會經濟下行、財政開支壓力增大時，台當局又出於選票考量，遲遲不肯對「年金制度」進行整體改革，尤其不重視提升覆蓋面更大的勞工保險的繳費率與替代率，致使軍公教群體與勞工群體的退休福利待遇差距更加明顯，社會矛盾不斷激化。

事實上，島內軍公教群體並非一味反對進行改革，只是強調不能「亂改」，不能輕易破壞「信賴保護」與「不溯及以往」原則，不能惡意汙名化特定群體，必須進行理性對話與討論。但綠營完全不顧及軍公教退休群體的感受和意見，在推動改革過程中屢屢「強渡關山」。綠營這種拒絕對話、一定要「達標」的強硬態度是激起島內軍公教退休群體強力抗爭的根本原因。

暴露臺灣陷入「治理困境」難以自拔

「年金改革」作為調節島內社會福利分配的重要公共政策，涉及利益面廣、政策複雜性髙，是檢驗領導者治理能力水準的「試金石」。當前，臺灣「年金改革」可謂烽煙四起，充分暴露出蔡英文當局施政能力不足、治理能力欠缺的致命短板。

首先，在「年金改革」中對軍公教退休群體採取全力打壓的態度暴露出蔡當局仍習慣以鬥爭思維來處理重大公共議題，缺乏對不同群體訴求的整合能力，只會採取「扶一邊壓一邊」的粗糙手法，完全丟掉了「溝通溝通再溝通」「謙卑謙卑再謙卑」的姿態，改革後遺症大。更令人垢病的是，近期蔡當局還推出了「前瞻基礎設施建設計畫」，表面上是希望通過近1萬億的公共基礎設施建設投資帶動島內低迷的民間投資，為台經濟打強心針，實際上是企圖通過利益輸送強化對基層派系、「樁腳」的控制，為2018、2020兩場選舉服務。考慮到「年金改革」後可大幅減少財政支出，蔡當局提出「前瞻基礎設施建設計畫」就相當於把軍公教退休人員砍掉的社會福利轉移至綠營執政縣市。這種「挖肉補瘡」的行徑引發軍公教群體更大的不滿。即便蔡當局憑藉完全執政優勢強行通過了「年金改革」方案，群體之間的心理裂痕已難以彌合。可以預見，未來臺灣社會在進行選舉動員時，不同利益群體、不同代際之間的矛盾將會以更加尖銳的形式爆發，島內政黨惡鬥將無法休止。

其次，蔡當局對「年金改革」採取避重就輕的策略，只顧著削減軍公教退休群體的相關福利，卻對虧損更大的勞工保險基金提不出相應的應對策略。勞保基金涉及800多萬勞工的切身利益，理應放在「年金改革」的首要位置。但蔡當局「柿子挑軟的捏」，只會挾民粹風潮迫使軍公教退休群體低頭，卻無力啃改革的硬骨頭。事實上，除「年金制度」亟待改革外，臺灣社會還累積了一系列結構性頑疾，如人口結構持續老化、經濟競爭力不斷下降、民眾收入增長停滯等，要求大刀闊斧地推進改革，而蔡當局短視的政策思維暴露其既無意願也無能力推動臺灣社會實現真正的結構性改革。從長期上看，台灣社會極有可能陷入「治理困境」難以自拔。

（謝楠／文）