「憲政」議題長期以來是台灣島內政治鬥爭的中心內容，從李登輝時期「憲政體制」改革，到陳水扁時期「憲政改造」，台灣所謂「憲政秩序」波動不斷。最近，蔡英文更是在民進黨「全代會」上提出啟動「憲政體制改革」，為兩岸關係和平發展埋下隱患。
「憲改」背後的故事
一是大陸實力不斷崛起，蔡英文危機感加深。近年來，大陸不僅與美國輕松化解了蔡英文、特朗普通電給兩岸關系造成的困擾，更在一系列「外交戰」中大獲全勝,尤其是今年巴拿馬與台「斷交」。大陸國際地位與日倶增，使蔡英文產生強烈危機感。9月24日，蔡英文在「全代會」上發表對兩岸關係及臺灣定位「新論述」，在談到「世界的變化」時，她以臺灣為「國家」，強調「民進黨必須跳脫舊框架，重新審視臺灣在世界以及地緣政治之中的戰略定位」，同時還告誡民進黨面對當今大陸經濟與國際實力崛起，不要「一味討好」，應正確看待大陸的崛起。這表明蔡意識到「台獨」的「國際空間」愈來愈窄，必須抓緊時間在島內製造議題。
二是國民黨力量弱化，無法有效牽制民進黨。敗選後的國民黨遭受民進黨政治追殺，實力大幅縮水，加上內部矛盾根深蒂固，吳敦義當選國民黨主席後重提「三不」（不統、不獨、不武），缺乏一套有感召力的兩岸論述。地方派系、基層樁腳、農漁組織、軍公教票倉等嚴重萎縮換散，即使在蔡當局民調下滑情況下，國民黨也未向民眾展現出痛定思痛、浴火重生的狀態。國民黨力量的衰弱，導致其無法在體制內外有效牽制民進黨。
三是蔡英文受基本教義派逼迫推動「法理台獨」的內在壓力增大。蔡英文執政後，對「台獨」基本教義派既用又防，對激進的「台獨」主張往往回避或擱置拖延，導致基本教義派高度不滿，給蔡當局人事安排與政策推動帶來極大壓力。雖然蔡通過安排賴清德擔任行政事務機構負責人、重用「獨派」人士推動「文教改革」等方式實行安撫，但離基本教義派的期待還相差甚遠。另一方面，黨內派系爭權奪利裹挾推動蔡當局不斷涉險。蔡系人馬雖在黨內漸成一派，但在謝系衰弱、蘇系削弱的背景下，無法阻擋新潮流一家獨大的趨勢。為制衡新系，蔡系開始與黨內第三大派系「正國會」合作，而其走的又是基本教義派路線，大大壓縮了蔡在黨內騰挪轉圜的空間。在此背景下，蔡急需通過推動「法理台獨」小動作來分化、緩解黨內派系壓力。
四是臺灣社會「憲改」爭議不斷，民間「憲改」聲音始終存在。自1991年4月至2005年5月的14年間，台當局曾對「中華民國憲法」進行了7次増修，修訂後的「憲法」存在多處模糊地帶，由此引發臺灣社會巨大政治爭議。
7次「憲改」後的「中華民國憲法」，雖保持「兩岸一中」的基本架構，但「一中」解釋空間被擴大化，縮限了「中華民國領土主權」。從某種意義上說，台當局「憲改」過程就是「中華民國」本土化過程，亦即「去中國化」過程，在導致島內政治格局巨大變化的同時，將影響島內民眾國家認同，並對兩序關系造成衝擊。蔡英文操弄「憲改」議風，將給臺灣政局和兩岸關係帶來巨大變量。
「憲改」的政治意味
一是操作政治議題，轉移民眾注意力，掩飾執政無能。蔡英文執政後，「一例一休」「年金」改革等執政爭議接踵而至，在振興島內經濟和改善兩岸關係等民眾關注的問題上一籌莫展，導致支持蔡的中間及淺綠選民日漸不滿，民意支持率持續探底。此時蔡拋出「憲改」新話題，意在為其他改革尋找一個切入點，引發新一輪政治風暴，轉移公眾視線。蔡將「18歲投票權修憲復決」與2018年選舉捆綁，是為擴張版圖的政治計算，如果蔡建立「修憲正當性」，則可以民意挾持在野黨，一旦朝野一致，便可跨過78席修憲Ht監，挑戰「公民過半」的高標準，無論成敗，民進黨都可以利用這一過程進行政治動員、認同重塑和意識形態灌輸，穩固對內獨裁、對外「獨立」的執政基礎。
二是向深綠示好，借機凝聚民進黨，掌握未來話語權。李登輝9月23日剛發表「制定符合臺灣未來需要的『憲法』，建立『正常化國家』言論，蔡英文隔日即拋出「憲改」議題，即使二人有關「憲改」表述內容與方式不同，但卻殊途同歸。蔡李二人「憲改雙簧」引得島內綠營紛紛叫好，就連原來對蔡當局高度批判的林濁水都表示讚賞，稱「等了十年民進黨終於回來了」。可見，對於民進黨基本教義派或其擁護者來說，「憲改」議題可以喚起他們對民進黨重新挑戰「憲法」的認同，蔡英文此舉無疑是在向深綠示忠，緩解「獨派」逼宮。正如陳水扁所說，民進黨內部利益交換路線常表現為衝突、妥協、進步，或是進兩步，退一步
三是假借「推動臺灣民主化」名義，實則暗含「法理台獨」圖謀。雖然民進黨極力掩飾「憲改」方向，甚至不諱言是為「赦扁」和選舉考量，但蔡從黨政線的高度提出「憲改」，必然指向政治體制和「憲法一中，無法隱藏其從「體制改良」走向為「台獨」量身訂做新政體的動機，特別是蔡「全代會」講話最後落在啟動「憲改」上，更說明了其開「台獨」的圖謀。2014年，蔡曾捍出擴大立法機構多元性，給小黨空間以降低「公投」門檻的「憲政」主張；而在2005年「憲改」設置較高門檻後，2006年陳水扁曾推「第8次憲改」，試圖刪除「憲法增修條文」中的「一個中國」表述未果。可見，民進黨的「憲改」動機從不單純。此次「全代會」上蔡英文雖以「正視中國崛起」觸及兩岸問題，較去年強硬的「力抗中國」表態，似乎稍顯緩和、務實，但實質上也顯示出「兩國論」思維存在，其不可能接受或提出具有「一中」內涵的兩岸關係新論述。因此，儘管兩岸「擦槍走火」的機會不大，但「憲改」一旦啟動，勢必顛覆現有政治，改變兩岸和平現狀。
四是製造事端，挑戰大陸，企圖影響大陸對台政策。蔡英文選在大陸十九大前召開「全代會」，並為兩岸「新論述」起頭，刻意埋下「憲政體制改革」的強烈政治訊號。此種借「憲改」推行「正名」運動，或借暫緩「正名」向大陸談條件的行為，蘊含在十九大前爭取大陸對台政策更多空間之嫌，也存在挑戰大陸底線、向輿論試水可能。回顧臺灣歷次「憲改」鬧劇可以發現，每一次「憲改」均在島內外掀起巨大政治風浪，在導致台灣政治格局遽變的同時，也嚴重影響民眾的國家認同、衝擊兩岸關係正向發展。
蔡英文推動「憲改」的可能性分析
一是相對「制憲」「修憲」等難度較高方式，蔡當局選擇「釋憲」的可能性較大。
其一，「釋憲」需要高度法理技術性，具備極高隱蔽性。從技術層面而言，「釋憲」是通過「大法官」以會議形式決定的，不需要冗長複雜的民主程序，通過法律語言包裝政治目的的方式，更能最大程度提升「台獨」政策的「權威性」，降低大陸方面察覺其「台獨」立場可能性。目前，蔡英文執政後提名的7位大法官中，有6位都是「台獨」支持者。按照大法官「釋憲」規定，經2/3以上出席並同意即可通過，目前蔡掌握的7席已具備突襲「釋憲」的能力。另外，8位馬英九提名的大法官中，有4位將在2019年9月底任期屆滿，屆時蔡可能完全主導「釋憲」。
其二，「釋憲」具有高度模糊性，符合蔡英文兩岸政策一貫風格，可使蔡當局「依照『中華民國憲法』處理兩岸關係」政策表述進退空間更大。蔡英文上臺以來，拒絕承認「九二共識」，試圖以所謂「依照『中華民國憲法』處理兩岸事務」的策略表述對抗大陸兩岸政策。然而，由於該「憲法」本身在統「獨」上存在較大爭議空間，各方都可圍繞其闡釋不同的兩岸政策，蔡英文圍繞該「憲法」展開的兩岸政策存在較強模糊性。一旦握有「釋憲權」的大法官與蔡當局配合，對語義存在爭議的「中華民國憲法」做出否定「兩岸同屬一中」的「解釋」，將極大強化蔡當局「台獨」策略完整性，使其兩岸政策具有更大調整空間。
其三，「釋憲」能最大限度降低政治風險。基於島內公權力分權機制，一旦大法官做成對兩岸關係不利的「大法官解釋」，蔡當局極有可能假借「維護司法獨立」「尊重司法權威」等言辭，將「釋憲」責任推向「獨立於黨派之外」的大法官。由此可見，「釋憲台獨」實屬一種「低風險高效率」的促進「法理台獨」的最優選擇。
二是「修憲」難度降低，但短期內完成可能性小。鑒於「修憲」工程複雜性、敏感性，以及政治生態多元性、對抗性，完成「修憲」難度極大，「修憲」共識能否達成取決「修憲」目標的設定。若主要政黨均以降低「修憲」門檻、奠定「修憲」基礎為目標，「修憲」共識可能迅速形成，甚至還會搭配「降低政黨門檻」「降低投票年齡」等各方認同的議題，形成簡化版「修憲案」，其目的不在修改「憲法」內容、而在解套「修憲」程式。因此，此次臺灣「修憲」極有可能分成兩個階段，一是解套「修憲」，二是實質「修憲」。民進黨重新執政後，佔據立法機構2/3多數席位，親民黨也已蛻變，不再是傳統泛藍政黨。若民進黨再聯合「時代力量」，籠絡親民黨與無黨籍，且長期陷入權力路線之爭的國民黨出現分裂，只要7席國民黨民代反水，即可跨過「3/4出席且決議」所需的78席門樵，交付「公投」。
三是「公投」將成為蔡當局隨時可能打出的牌。陳水扁時期極力推動修改「公投法」，在蔡當局上臺後，憑藉立法機構多數優勢，「公投法」修正案順利通過初審。雖然不納入統「獨」「領土變更」與「兩岸政治協定」等內容，但取消「公投」審議委員後，極大降低了「公投」提案門檻，「公投」範圍與頻率將大為拓展，常態化後將強化民粹意識，無形中增強政治性「公投」的「合法性」，比如通過「公投」修改「國歌」「國旗」等。儘管蔡英文當前對三讀通過「公投法」仍有諸多顧慮，但法案進度和審查時程規劃都掌握在民進黨之手，成為蔡平衡內外壓力的一大王牌。
（汪芳洲、吳遠／文）