隨著中美關係進入競爭博弈時期以及香港政治生態的變化，美國對香港事務的介入力度不斷加大。2019 年香港修例風波發生以來，美國借機深度介入、參與制造香港亂局，推波助瀾，蓄意惡化香港局勢，嚴重干擾「一國兩制」在香港的實踐。美國反華勢力甚至試圖推動香港亂局向中國內地和澳門滲透。以美國爲首的外部勢力干預香港事務和進行分裂、顛覆、滲透、破壞活動，對我國「一國兩制」實踐構成嚴重挑戰。程恩富、任傳普對香港修例風波的政治經濟根源作了分析，認爲香港的政治制度、政治生態、司法體制、教育體制以及外部環境和西方勢力的干擾等是造成此次風波的政治原因，香港近年來經濟發展緩慢、兩極分化趨於嚴重和民生問題無法有效解決等是此次風波的經濟原因。郭永虎對美國國會干涉中國香港事務作了歷史考察，指出其主要方式包括立法活動和非立法活動。筆者相關研究發現，美國國會通過舉行涉港問題聽證會、推動涉港法案、發布涉港報告、向白宮施壓、支持香港反對派的訴求以及資助非政府組織的涉港活動等方式介入香港事務。現有關於香港修例風波的評述缺乏系統性和整體性。全面分析、總結美國對香港修例風波的介入動機、方式、特點和影響，準確把握其動向和趨勢，有利於我國從國際、國家和香港層面提出切實可行的反制措施，完善防範遏制外部勢力干預香港事務的體制機制。
一、美國對香港修訂《逃犯條例》加大介入
2019 年初，香港特區政府向立法會提交《2019 年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例（修訂）條例草案》，以使香港可與尚無長期司法互助安排的司法管轄區展開個案合作。修訂《逃犯條例》及《刑事事宜相互法律協助條例》的目的是完善香港法制、彰顯公義，確保香港不成爲犯罪者逃避刑責的天堂。《逃犯條例》是在香港回歸之前通過的。根據該條例，香港已經同包括美國在內的世界上 20 個司法管轄區訂立移交逃犯的長期協定，但不包括中國內地和澳門、臺灣地區。美國對修訂《逃犯條例》的關注和介入貫穿始終，角色尤爲突出。隨著香港修訂《逃犯條例》風波的演變，美國的介入不斷深化。
（一）施壓取消《逃犯條例》修訂
美國商會、國會議員、美中經濟與安全評估委員會和美國總統特朗普、國務卿蓬佩奧、衆議長佩洛西等連續就香港修例問題發聲，表達美國反對香港修訂《逃犯條例》的意見。美國國會、一些智庫還發表報告，聲稱香港修例將威脅美國的國家安全和美國在香港的利益存在，試圖將該問題擴大到國際層面，並以推動《香港人權與民主法案》等涉港法案、重新評估《美國—香港政策法》、取消美國與香港的逃犯協定和單獨關稅區地位作爲施壓手段。香港特區政府 2019 年 2 月提出修訂《逃犯條例》，時任美國駐香港總領事唐偉康就宣稱香港修例會影響美國與香港之間的雙邊協議。他是最早在香港修例問題上表態的外國政府官員。美國駐香港總領事館作爲維護美國在港利益的「前臺」，成爲美國介入修訂《逃犯條例》這一具體香港事務的重要推手和執行者。唐偉康在《香港在印太經濟中的角色》演講中表示，美國將香港納入其印太戰略中，寄望香港在印太戰略中扮演重要角色。美國將香港看作 1843 年開設領事館以來最能體現美國在印太地區追求所謂自由貿易、公正貿易價值的亞洲城市。2019 年 3 月上旬，美國商會就香港特區政府擬修訂《逃犯條例》，向保安局局長李家超提交意見書。該意見書聲稱：修例對香港作爲主要區域商業樞紐的聲譽、地位有明顯影響，在香港的國際商業機構對內地法律和司法系統存有疑慮。3 月 21 日，美國國務院發表《美國—香港政策法》年度報告，無端指責香港的自治情况。4 月 25 日，美國國務院發言人發表聲明，美國政府關注香港修訂《逃犯條例》。
2019 年 5 月 7 日，美國國會美中經濟與安全審查委員會發表題爲「Hong Kong’s Proposed Extradition Bill Could Extend Beijing’s Coercive Reach：Risks for the United States」的報告，以國家安全爲由關注香港特區政府修訂《逃犯條例》。該報告妄言，如香港 7 月修例成功，北京對香港的政治威權將會增加，香港自主權會進一步遭到削弱；可能違反《美國—香港政策法》，可能對美國國家安全以及美國在港經濟利益構成極大風險。該報告還妄言，如香港修例成功，香港的法治及國際金融中心的聲譽會受損，會「削弱香港作爲美國與國際企業安全營商地點的聲譽」。現時美國有超過 1 300 家企業設在香港，其中 300 家以香港爲亞太地區總部。報告又妄言香港修例觸動美國國家安全及美國公民在港利益。報告提到，爲避免日後美國艦艇在停泊香港港口時海軍有被引渡的潜在風險，美國需考慮使用其他港口作補給站。報告重申，香港一旦通過修例，美方有理由重新審視與香港的關係；如香港自主權受損，美國總統可以通過行政命令暫停適用香港政策法的任何部分。
2019 年 5 月 16 日，美國國務卿蓬佩奧在會見香港反對派人士時表示，美國關注修訂《逃犯條例》對香港法治、營商環境、人權等方面的影響，特別是關注香港國際營商環境地位會否受到影響，以及在港約 8.5 萬美國公民人身安全會否受到威脅。這是美國政府最高層官員就香港修訂《逃犯條例》表態。同時，美國國會與行政部門中國委員會主席麥戈文表示，將組織參衆議員聯署要求香港特區政府撤回修訂《逃犯條例》；美國國會和行政當局中國委員會短期內將重新提出《香港人權與民主法案》，並會在重新提出的法案中提及《逃犯條例》修訂事宜。5 月 17 日，《華爾街日報》發表社論，妄言香港《逃犯條例》修訂一旦通過，將對香港造成「致命一擊」；呼籲西方國家共同反對修訂《逃犯條例》。
（二）參與制造香港亂局
在香港各方圍繞修訂《逃犯條例》博弈進入關鍵階段，特別是出現持續的大規模暴力事件過程中，美國加大介入力度並參與制造香港亂局。一方面，美國繼續加大對香港反對派力量的支持力度，包括借助美國在香港的商業、輿論、非政府組織，直接和間接支持香港反對派力量發起遊行、示威、包圍立法會、罷工、罷課等行動，並在國際輿論上對香港特區政府繼續施壓。另一方面，美國在官方表態中指責中國政府和香港特區政府，爲香港反對派勢力的暴亂「站臺」。美國白宮高級顧問康韋表示，美國總統特朗普會在日本大阪 G20 峰會上提出美國對香港修例問題的關切。美國副總統彭斯在 10 月 24日發表對華戰略演講，反對修訂《逃犯條例》成爲其演講的內容之一。彭佩奧更是多次對香港暴徒行爲顛倒黑白，實際上是煽動暴力。美國提出如果香港特區政府通過《逃犯條例》修訂，將取消與香港的逃犯協議，並蠱惑與香港簽訂逃犯協議的其他西方國家採取相同舉措。香港暴徒行爲在美國衆議院議長佩洛西眼中成爲「美麗的風景綫」，美國外交官成爲暴力行動的幕後指揮者。美國國會與行政部門中國委員會主席麥戈文也表示，如果香港政府强推《逃犯條例》修訂，國會將修改 1992 年通過的《香港政策法》。美國國務院、國會一再表示，如果香港通過《逃犯條例》修訂，將考慮取消香港的單獨關稅區地位。特朗普更是多次通過推特表示將香港局勢的解決與中美貿易談判掛鈎，試圖借助香港修例風波在中美貿易談判、中美博弈中尋找突破口，以此向中方在貿易談判上施壓，試圖迫使中方讓步。
（三）勾連香港反對派勢力
美國在介入香港修例風波中與香港反對派相互借助、相互利用的程度在深化。對香港發生的重大事件，外部勢力一方面要維護自身在香港的利益，另一方面要最大化地利用事件本身。在香港政治博弈中，香港反對派引入外部勢力作爲「外援」，形成香港反對派勢力與外部勢力內外勾連局面。近年來，香港反對派勢力頻繁訪問美國，與美國各方人士會面，引導美國介入香港事務，把外國勢力引入香港內部政治爭議，爲美國提供干預香港內部事務的理由和依據。香港反對派勢力將「親美反中」作爲基本政治思維，其國際活動以歐美爲主要目的地。美國充分利用香港反對派這種思維和訴求，借助香港反對派發聲，傳達美國對香港具體問題的政策。香港特區政府 2019 年初推動修訂《逃犯條例》以來，美國副總統彭斯、國務卿蓬佩奧、衆議長佩洛西、國家安全事務助理博爾頓等在美國多次與李柱銘、莫乃光、郭榮鏗、黎智英、黃之鋒等反對派分子會面，將修例問題擴大化，誇大修例的威脅。2019 年 5 月 15 日，李柱銘在美國國家民主基金會舉辦的論壇上，呼籲國際社會反對香港修訂《逃犯條例》；香港反對派勢力盼望國際社會向特區政府施壓，企望美方正式訂立《香港人權與民主法案》。8 月，「亂港四人幫」頭目、壹傳媒集團創辦人黎智英接受 CNN 訪問時，更是乞求美國總統特朗普進一步介入香港事務。
二、美國以推動涉港法案爲主要介入方式
美國介入香港修例風波的主要方式是借助香港局勢推動涉港法案，通過涉港法案施壓中國政府和香港特區政府。美國涉港法案更多體現的是美國的「威懾手段」，企圖在中美大國博弈中通過「香港牌」遏制中國。
（一）以新政策工具定位《香港人權與民主法案》
美國把《香港人權與民主法案》作爲介入香港事務和遏制中國的新政策工具。同美國把《與台灣關係法》作爲介入臺灣問題的美國法律一樣，1992 年通過的《美國—香港政策法》成爲美國介入香港事務的所謂法律依據。美國在香港回歸之前就制定了《美國—香港政策法》。該法由美國國會兩院1992 年通過後經總統簽署成爲法律。根據該法，美國政府承認中英聯合聲明，並繼續視香港爲一個在政治、法治、經濟、貿易政策方面與中國內地完全不同的地區。面對 1997 年中國政府恢復對香港行使主權，美國因應香港「一國兩制」的制度安排，對香港實行不同於中國內地的特殊政策，將香港與中國內地區別看待。近年來，隨著香港局勢的發展演變，美國一直試圖借助推動新的涉港立法來調整對港政策。隨著香港修例風波的延展和暴力活動的持續，香港問題在中美關係中再次凸顯。美國大力推動《香港人權與民主法案》，實際上是美國再次以國內立法方式干涉中國內政。而其借口是美國關注香港修訂《逃犯條例》，需要設定所謂監督機制來維護香港的高度自治。但在中美博弈競爭加劇的背景下，美國推動涉港法案的目的在於向中國政府和香港特區政府施壓，試圖迫使中國中央政府向香港反對派勢力讓步，進而使涉港法案成爲遏制中國的工具。
（二）以香港修例風波推動《香港人權與民主法案》
美國借助香港修例風波快速通過《香港人權與民主法案》。美國民主、共和兩黨議員曾在 2014年非法「占中」事件、2016 年「旺角暴亂」和 2017 年「取消港獨議員資格」中三次提出《香港人權與民主法案》，但因會期問題都沒能在美國國會參衆兩院獲得審議，更沒有進入投票程序。2019 年以來，美國反華議員借助香港修例風波再次推動涉港法案，並以此施壓美國行政當局在涉港問題上採取强硬立場。2019 年 6 月，美國國會與行政部門中國委員會主席麥戈文聯合共和黨參議員魯比奧、共和黨衆議員史密斯提出《香港人權與民主法案》，重申所謂美國對人權和法治的承諾，提倡設立懲罰機制，禁止所謂「打壓」人權的香港官員及有關內地官員入境美國。2019 年 10 月 15 日，美國國會衆議院通過由少數議員提出的《2019 年香港人權與民主法案》。11 月 19 日，美國國會參議院不顧中方多次嚴正交涉和堅決反對，通過《2019 年香港人權與民主法案》。11 月 27 日，特朗普將《香港人權與民主法案》簽署成法。
（三）以經濟政治利益捆綁《香港人權與民主法案》
《香港人權與民主法案》的關鍵內容是美國定期評估是否繼續賦予香港特殊待遇（主要是單獨關稅區地位）。美國在香港擁有巨大的貿易、投資、商務等經濟利益，這些利益同樣因爲香港的單獨關稅區地位而受益。但一個基本事實是，香港作爲單獨關稅地區和擁有貿易自主是由《基本法》賦予，絕非其他國家施予。香港的單獨關稅區地位是一項對雙方都有利的自由貿易安排，並不是美國對香港的「恩賜」。如果美國取消這一安排，香港單獨關稅區的地位並不會消失，而對美國來說其在香港的利益會受到損害。《香港人權與民主法案》指出要對 1992 年通過的《美國—香港政策法》進行修正，要求美國國務院每年提交報告，就香港自治情况是否仍符合特殊待遇提出「認證」；要求美國商務部提交年度報告，確定香港特區政府有否確切「執行」美國針對敏感兩用物品（泛指軍民兩用）出口規定。美國憂慮中國可能通過美國給予香港的特殊地位獲取美國的關鍵、敏感技術和設備，認爲有必要評估美國對香港的出口管制政策。然而，美國是否會取消香港的單獨關稅區地位，根本上取決於美國如何評估自身的經濟利益、安全利益以及地緣政治利益。
三、美國推動涉港法案産生不可忽視影響
在香港修例風波中，美國把香港作爲中美大國博弈的籌碼，進一步加大對香港事務的「全介入」力度。美國將《香港人權與民主法案》簽署成法，公然以美國國內法方式爲美國長期干預香港事務提供新鏈接，爲香港反對派和激進勢力更加肆無忌憚地從事反中亂港活動提供保護傘，並爲利用香港問題遏制中國發展提供新籌碼。
（一）升級介入香港事務的政策工具
涉港法案是美國系列涉華法案的一環。美國涉華法案關聯臺灣、西藏、新疆以及其他議題。通過大量涉華法案是近年來美國遏制中國的重要方式，根本上是爲了利用香港等問題與中國進行博弈。美國國會積極推動所謂《2019 年臺灣友邦國際保護及加强倡議法案》《維吾爾人權政策法案》《2019年西藏政策及支持法案》《2019 年香港人權與民主法案》《保護香港法案》等。這些法案爲美國在新疆、西藏、臺灣、香港等問題上干涉中國內政提供了新工具，增加和升級了在中美大國競爭博弈中的法律工具，使中國在疆藏台港問題上面臨更大的外部干擾因素和更大的國際壓力。美國的行爲也爲相關勢力提供了支持，使疆藏台港問題更加複雜化。從趨勢來看，由於中美競爭博弈的全面化和長期化，美國打「疆藏台港牌」也將常態化，並會根據疆藏台港局勢變化進行調整，以滿足美國國內政治和遏制中國的需要。《香港人權與民主法案》是《美國—香港政策法》的加强版，擴大了美國政府介入香港問題的政策工具選項。美國國會通過法案推動美國政府重新檢視對港政策。美國還可能把法案中提出的新政策工具作爲介入香港事務的依據。當然，法案象徵意義大於實質意義。比起通過法案，更大的問題是法案能否執行。由於美國國會通過的很多法案政府並不會執行，這可能導致涉港法案很大程度上是重申美國現有政策和法律機制。由於香港局勢升溫，不少美國國會議員借助香港議題來提升政治操作。香港反對派及美國反華勢力會持續遊說美國政府在香港事務上對抗中國政府。法案對香港在國際上的地位和聲譽會産生不良影響。香港反對派人士也認爲法案更多是一種「壓力」，能否執行還要看美國行政當局，但聲稱要推動美國行政當局執行法案。
（二）衝擊香港的國際金融中心地位
法案宣稱的對港政策調整會衝擊香港的國際金融中心地位以及對內地産生關聯影響。香港修例風波導致的動蕩已經對香港造成重創，特別是惠譽、穆迪已經調低香港信貸評級。如果美國再引用此法以單獨關稅區、香港國際金融網絡以及港元美元聯繫匯率制度等對香港實施制裁，可能進一步衝擊香港的國際金融中心地位。由於香港是國際市場與內地市場的接口，兩地股市也有互通機制，大量內地企業在香港上市，美國制裁會給在香港的本地資本、內地資本以及其他外國資本造成損失，進而阻滯外資進入內地的通道。《香港人權與民主法案》將所謂損害美國在港利益人士列爲制裁對象，企圖對香港部分人士産生「威懾」作用，對受制裁者造成心理壓力。根據法案，首階段的制裁可能應用《全球馬格尼茨基法》，針對所謂「反人權」的個人或實體進行制裁，包括凍結其在美資産及禁止入境美國等措施。這將對港人赴美旅遊、入學、學術及科學研究帶來一定影響。除了《美
國—香港政策法》這個選項外，美國總統可以香港的自治程度不足爲由，發出行政命令，對個人、團體、企業進行制裁以及取消特定對港優惠政策。
（三）推動美國對港政策的政治轉向
當前，美國對港政策出現以經貿爲主向政治利用爲主的轉向。2019 年 4 月 30 日，美國國務院政策規劃司司長斯金納將美國與中國關係看作美國與不同文明社會與意識形態之間的較量，並以此種思維制定對華政策。美國對香港政策的調整體現了這種冷戰思維。美國在香港有巨大的商貿利益，香港是美國賺取最高貿易順差的單一經濟體。貿易方面，2017 年美國與香港的貿易額達到 689 億美元，其中美方向香港出口 517 億美元，自香港進口 172 億美元，美方的貿易順差高達 345 億美元，是美國全球範圍內最大的順差來源地。直接投資方面，美國對香港的直接投資存量比 2017 年增加了約 18%，高達 812 億美元。相比於其他國家的公司，更多美資公司在香港設立區域總部或辦公室。2017年，在香港有區域業務運作的外資公司中，美資公司占近 20%。在包括小型公司和分銷商的外資企業數目方面，美資公司排行第三（1 351 家），僅次於中國內地（1 591 家）和日本（1 393 家）。人員方面，2017 年有 8.5 萬名美國人在香港生活，130 萬名美國人訪問香港或途經香港。
美國對港政策愈益意識形態化，不再以經貿利益爲先，而是更加側重香港的政治利用價值。美國國內也有觀點認爲，維持香港「一國兩制」現狀符合美國利益，美國對港政策應鞏固香港現狀而不是改變，美國應避免採取有損國際社會對「一國兩制」信心的舉動。《香港人權與民主法案》將給美國帶來風險，如果美國不再認可香港的獨特地位、不再將香港視作單獨關稅區，將損害美國的經濟利益。美國布魯金斯學會東北亞研究中心主任卜睿哲認爲，如果香港反對派覺得美國國會通過了《香港人權與民主法案》，美國就會一路支持到底，那就是誤讀這個法律，也誤讀特朗普的對華戰略。《香港人權與民主法案》的作用不如香港反對派以爲的那麽大。1972 年尼克松訪華時擔任首席翻譯，後來擔任美國國務院主管中國和蒙古國事務辦公室主任、美國駐華公使的傅立民表示，維持「一國兩制」的香港符合美國的利益，美國對香港存在普遍誤解。香港一直享有法治，也
存在民主。這種民主制度是 1997 年及之後根據「一國兩制」原則和實行該制度的《基本法》建立的。過於追求完美，則往往會起反作用。
四、中國對美國介入香港修例風波需要系統應對很多國家在香港有巨大的利益存在，它們關注香港局勢演變很正常，但這不應也不能成爲其干預香港事務的理由。關於美國對香港修例風波的介入以及以國內立法進行「長臂管轄」，中國要反制美國對香港事務的介入，建立健全遏制外部勢力干預的體制機制，維護國家安全和核心利益。
（一）認清美國干涉香港事務的制華戰略意圖
美、英等國在香港議題上結盟向中國施壓，香港事務成爲中國與西方意識形態鬥爭和大國博弈的焦點。美國推動香港問題「國際化」，對香港發生的事件予以極大干預，試圖將其作爲中美大國博弈的重要籌碼。特朗普甚至將香港問題與中美貿易談判掛鈎，這表明美國越來越重視香港議題。美國打「香港牌」成爲其對華「極限施壓」的組成部分。除了意識形態、價值觀的理由，所謂的國家安全利益往往成爲美國介入香港事務的藉口。美國的手段是「升級威脅」，誇大情况的嚴重性、放大影響、煽動情緒，包括軍事威脅、經濟威脅、意識形態威脅等。在香港問題上，美國認爲香港修訂《逃犯條例》威脅其國家安全利益，明確反對香港正常的法律修訂事務，甚至威脅取消美國與香港的逃犯協議、香港單獨關稅區地位等。美國的反華勢力一段時間以來不斷插手香港事務，干涉中國內政，縱容支持暴力犯罪活動，其實質就是要挑戰「一國」、破壞「兩制」。以美國爲首的一些外部勢力還爲香港違法潜逃的暴力分子提供庇護，爲極端暴力行爲提供物資和技術上的「援助」，爲香港反對派勢力在國際上提供政治支撑。當然，美國反華勢力的目的不止於此，他們的目標是推翻香港特區政府，進而向中國內地滲透。在美國國內以「全政府」方式對付中國的共識下，反華勢力試圖將香港作爲與中國進行大國博弈的籌碼，極力干預香港事務，讓香港亂局長期化，把香港當作地緣戰略工具，借搞亂香港來遏制中國。
（二）實施針對美國介入香港事務的反制措施
港澳臺問題特別是香港問題已成爲國際反華勢力反華、遏華的重要議題。要完善防範和遏制外部勢力干預香港事務和進行分裂、顛覆、滲透、破壞活動的體制機制，維護國家安全。中共十九届四中全會對堅持和完善「一國兩制」制度體系提出明確要求：完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制；建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，支持特別行政區强化執法力量；堅決防範和遏制外部勢力干預港澳事務和進行分裂、顛覆、滲透、破壞活動，確保香港、澳門長治久安。針對美方無理行爲，中國政府決定暫停審批美軍艦機赴港休整申請，同時對「美國國家民主基金會」「美國國際事務民主協會」「美國國際共和研究所」「人權觀察」「自由之家」等在香港修例風波中表現惡劣的非政府組織實施制裁。2019 年 11 月 14 日，國家主席習近平在巴西出席金磚國家峰會期間發表講話，就香港止暴制亂、恢復秩序表明立場和態度，强調反對任何外部勢力干涉香港事務的決心堅定不移。2019 年 12 月 20 日，習近平主席在慶祝澳門回歸祖國20 周年大會暨澳門特別行政區第五届政府就職典禮上向國際社會重申：「香港、澳門回歸祖國後，處理這兩個特別行政區的事務完全是中國內政，用不著任何外部勢力指手畫脚。中國政府和中國人民維護國家主權、安全、發展利益的意志堅如磐石，我們絕不允許任何外部勢力干預香港、澳門事務！」面對外部勢力的干預，完善反制外部勢力干預港澳事務、維護港澳繁榮穩定的體制機制，是完善特別行政區同憲法和基本法實施相關制度和機制的重要組成部分。
（三）儲備美國對港政策調整的應急預案
要預估美國政策調整對內地和香港的衝擊和影響，並準備預案和制定應急措施。美國上至總統、副總統、國務卿、衆議長，中至各部門、各系統，下至美國駐香港總領事館、商會、NGO，都介入了香港修例風波。美國對香港事務的介入以及對香港政策的調整變化，對「一國兩制」實踐造成嚴重干擾。首先，中央政府與香港有關部門要合作對美國可能取消香港單獨關稅區地位的影響進行壓力測試，提供減損預案，減輕美國對港政策可能變化的壓力。其次，要持續跟進美國的行動，在鬥爭中尋找反制美國的手段和措施。香港特區有關部門要與中央政府密切配合，做好反制措施及反制影響的預估。再次，要借助美國在港企業反制美國國內政治。香港美國商會的統計顯示，面對香港局勢，雖然不少企業已經有後備方案，但仍有 75%的企業希望留在香港發展。香港美國商會表示，法案部分條文可能會傷害國際商業社會與香港，對美國企業在香港的經營可能會産生意想不到的後果。最後，要結合中央對香港的全面管治權和香港特別行政區的高度自治權，差異化、層次化、階段化應對外部勢力的干預，整體考慮、分類實施，從外交層面積極應對香港問題，避免香港問題干擾中華民族偉大復興進程。